경제학 원론 교과서는 공공선택론을 얼마나 다루는가?

주: 아래 글은 플로리다 주립대학교 교수이자 스타브로스 센터(Stavros Center) 소장인 James Gwartney와 플로리다 주립대학교 박사 과정생 Rosemarie Fike가 "Public Choice versus the Benevolent Omniscient Planner Model of Government in Economics: Evidence from Principles Texts"라는 제목으로 쓴 원고를 요약한 것이다. 

이 원고는 2014년 3월 6일부터 9일까지 미국 사우스캐롤라이나 주 찰스턴에서 열린 미국 공공선택학회의 제2 전체 회의(3월 7일에 개최)에서 제임스 고트니 교수가 발표한 논문을 수정 보완한 것으로서, 당시 고트니 교수의 이 논문 발표는 학회 참석자들로부터 큰 반향을 불러일으켰고, 그 이후에도 많은 사람들의 관심을 끌고 있다.
고트니와 파이크는 미국의 경제학 원론 교과서들이 공공선택론을 얼마나 다루고 있는지 조사했는데, 많은 교과서들이 공공선택론을 충분히 다루고 있지 않아서 시장과 정부에 대해 매우 편향된 시각을 학생들에게 심어주고 있을 것이라고 주장한다. 이 점은 우리나라의 경제학 원론 교과서들의 경우도 마찬가지일 것이다. 우리나라에서 많은 대학생들이 맨큐의 경제학 원론 교과서로 공부하고 있는데, 아래 고트니와 파이크의 논문을 통해 알 수 있듯이, 맨큐의 교과서는 공공선택론을 다루고 있지 않고, 그 결과 학생들은 무의식적으로 시장을 결함이 많은 것으로, 정부를 전지하고 전능하며 자비로운 존재로 인식하게 될 가능성이 있다.
오늘날 무슨 문제든 문제만 생기면 시장이 잘못이라고 비난하고 정부가 개입해서 해결해야 한다고 주장한다. 사람들이 시장을 결함이 많은 악한으로, 정부를 착하고 만능인 존재로 생각하는 것은 잘못된 교육에서, 특히 잘못된 경제학 원론 교육에서 비롯된 면이 크다고 생각한다. 이러한 문제들은 잘못 알아서 생기는 만큼 우선 바로 아는 것이 중요하다. 그리고 알게 되면 바꾸어질 것이다. 편향된 경제학 원론 교육으로 말미암아 우리가 잘못 알게 될 가능성을 아래 고트니와 파이크의 글을 통해 한국 독자들이 알게 되기를 기대하면서, 고트니 교수의 허락을 얻어 그의 논문을 요약해서 제시한다. 허락해 주신 고트니 교수님에게 감사한다.
아래 글에서 경제학 원론 교과서들의 이름은 생략하고 저자들의 이름만 나와 있는데, 그렇게 한 이유는 대부분의 교과서들이 이름이 비슷하고, 정확한 교과서 이름은 필요하면 인터넷 검색을 통해 알아볼 수 있으며, 지면의 절약을 위해서였다. 교과서 이름을 생략한 데 대해 독자들의 양해를 바란다.

I. 서론

1962년 제임스 뷰캐넌과 고든 털럭이 『국민 합의의 분석(The Calculus of Consent)』을 출간했다. 그들 외에도 덩컨 블랙, 앤서니 다운스, 맨서 올슨, 그리고 윌리엄 니스캐넌 등의 학자들이 공공선택론을 확장했다. 『국민 합의의 분석』이후 20년 동안 이 분야의 문헌은 소위 “공공선택론 혁명(public choice revolution)”을 일으켰다. 공공선택론의 성장은 1986년 제임스 뷰캐넌이 노벨상을 수상하기에 이르렀다.

공공선택론 혁명 후 경제학은 두 가지 접근법으로 나누어졌다. 하나는 대칭적 접근법(symmetrical approach)으로서 시장 실패와 정부 실패를 다 같이 다룬다. 다른 하나는 비대칭적 접근법(asymmetrical approach)으로서 시장 실패는 다루고 정부 실패는 다루지 않는다. 후자의 비대칭적 접근법에서 정부는 시장 실패를 교정하는 전지(全知)하고 전능하며 자비로운 독재자로 가정된다.

제임스 뷰캐넌에 노벨상이 수여된 후 4반세기가 지났다. 공공선택론은 경제학 분야에 어느 정도 영향을 끼쳤을까? 그것은 주류 경제학에 어느 정도나 통합되었을까? 정치 과정의 결함들이 지금 시장 배분의 결함들과 비슷한 방식으로 다루어지고 있는가? 이 연구는 이런 질문에 답하기 위해 경제학 원론 교과서들로부터의 자료를 사용한다.

II. 시장 실패와 정부 실패

애덤 스미스 이후 오늘날까지 경제학은 고도로 발전하여 우리는 경제 현상에 대해 많은 것을 알게 되었다. 재산권이 잘 실행되고 시장이 경쟁적이면 자원 배분이 잘 될 것임이 밝혀졌다. 그러나 시장의 실패도 있다는 점이 지적되었다. 여기에는 독점, 외부성, 공공재, 그리고 구매자와 판매자 사이의 정보의 비대칭 등이 포함된다. 그 결과 자원 배분이 비효율적으로 된다는 것이다. 그리고 시장 실패를 교정하기 위해 정부가 필요하다고 주장된다.

그러나 시장 실패를 정부가 해결하려고 노력할 때 정부가 전지하고 자비로운 독재자가 아니므로 정부 실패도 발생한다. 정부 실패에는 특수 이익 효과, 근시안적 효과, 지대 추구와 정부 정실주의, 관료적 비효율, 그리로 투표자의 합리적 무지 효과 등이 포함된다. 그 결과 정부 역시 자원 배분을 비효율적으로 한다.

정부 실패는 시장의 실패와 마찬가지로 단순히 사람의 문제가 아니라 체계의 문제다. 정부 실패는 잘못된 유인의 결과이기 때문에, 정부 실패가 “악당을 쫓아내는 것”으로 해결되지 않는 것은 소비자나 기업 경영자의 구성을 바꾼다고 시장 실패가 해결되지 않는 것과 같다.

시장 실패와 정부 실패의 취급은 공공선택론이 경제 분석에 통합되는 정도에 대한 통찰력을 제공한다. 공공선택론이 경제 분석에 통합되고 대칭적 접근법이 활용될 때, 시장 실패와 정부 실패가 인식될 것이다. 반면에, 공공선택론이 배제되고 비대칭적 접근법이 사용될 때, 시장 실패는 발생할 것이지만, 정부 실패에 대한 인식은 없을 것이다.

III. 경제학에 공공선택론이 도입된 정도: 경제학 원론 교과서로부터의 증거

고트니와 파이크는 가장 널리 읽히는 23종의 경제학 원론 교과서를 조사하여 공공선택론, 시장 실패, 그리고 정부 실패를 어떻게 다루고 있는지 알아보았다.

23종의 교과서 중에서 공공선택론에 관해 완전히 한 개의 장(章)을 할애한 것은 6종이다. Arnold, Cowen and Tabarrok, Gwartney et al., McConnell et al., McEachern, 그리고 Parkin이 그것이다. 23종에서 권말 용어풀이에 공공선택론을 다룬 것은 16종, 목차에 나오는 것은 14종이다. 투표가 정치적 결과에 어떻게 영향을 미치는지 다룬 것은 15종, 정부 실패를 다룬 것은 13종이다.

공공선택론에 관한 장은 없더라도 투표 및 민주적 정치 과정(정부 실패)을 분석한 것은 7종으로서, 그것들은 Case et al., Frank and Bernanke, Hubbard and O'Brien, Miller, O'Sullivan et al., Taylor and Weerapana, 그리고 Tucker이다. Mankiw와 Shiller et al.은 투표 행동(예를 들어 중위 투표자 정리)을 분석하나 민주적 대의 정부 활동(즉, 정부 실패)을 분석하지 않고 있다.

위를 종합하면, 23종에서 13종은 공공선택론과 그것의 대응물을 다루나 2종은 약간만 다룬다는 이야기가 된다. 반면 남은 8종은 공공선택론을 거의 전혀 다루지 않고 있다. 거의 전혀 다루지 않는 그 8종은 Baumol and Blinder, Chiang, Colander, Gottheil, Hall and Lieberman, Krugman and Wells, Samuelson and Nordhaus, 그리고 Slavin인데, 이 책들은 공공선택론 및 관련 쟁점들에 관해 5페이지 내의 간단한 논의만 포함하고 있다.

공공선택론을 다룬 페이지 수를 조사해 보았더니, 19페이지 이상 다룬 5종은 Arnold, Cowen and Tabarrok, Gwartney et al., McEachern, 그리고 McConnell et al.이었다. 스펙트럼의 다른 쪽 끝에서, 공공선택론을 3페이지 이하 다룬 것들로는 Krugman and Wells, Baumol and Blinder, Hall and Lieberman, 그리고 Slavin이 있다.

이제 시장의 실패로 넘어가면, 23종에서 19종이 권말 용어풀이에서 시장 실패 항목을 포함하고 있고, 17종이 시장 실패를 목차에서 언급하고 있으며, 23종 모두가 외부성, 공공재, 그리고 독점이라는 시장 실패 항목 모두를 포함하고 있다. 따라서 모든 교과서들이 시장 실패와 그것의 원천을 다루고 있는 셈이다.

이에 반해, 정부 실패에 관해서는 23종에서 11종이 권말 용어풀이나 목차에서 정부 실패 항목을 가지고 있으며 양쪽 다가 있는 것은 9종뿐이다. 정부 실패 범주 중 특수 이익 효과를 분석한 것은 23종에서 17종이고, 근시안 효과를 분석한 것은 7종이며, 지대 추구를 분석한 것은 17종이지만, 위 세 개의 주요 정부 실패 범주 모두를 체계적으로 분석한 것은 23종에서 5종뿐이다. 그것들은 Arnold, Cowen and Tabarrok, Gwartney et al., McConnell et al., 그리고 McEachern이다. 반면 3종은 권말 용어풀이에서도 목차에서도 정부 실패를 다루지 않고 위 세 항목의 어느 것도 분석하지 않는다. 그것들은 Hall and Lieberman, Krugman and Wells, 그리고 Mankiw다.

외부성, 공공재, 독점, 그리고 비대칭 정보라는 네 개의 구체적인 시장 실패 범주들에 관한 평균 페이지 수는 34.6페이지고 범위는 16페이지에서 56페이지 사이다. 특수 이익 효과, 근시안 효과, 지대 추구, 관료적 비효율, 그리고 합리적 무지 효과라는 5개의 구체적 정부 실패에 관한 평균 페이지 수는 5.8페이지고 범위는 0에서 22페이지 사이다. Gwartney et al.을 제외하고는 모든 교과서들에서 시장 실패를 다룬 페이지 수가 정부 실패를 다룬 페이지 수를 능가했다. 평균적으로 시장 실패는 정부 실패의 6배를 다룬다.

몇몇 사례들에서는 차이가 현저한데, Hall and Lieberman과 Krugman and Wells는 각각 36페이지와 27페이지에서 시장 실패를 다루지만 둘 다 정부 실패는 전혀 다루지 않는다. Mankiw는 시장 실패에 56페이지를 할애하지만 정부 실패는 단지 1페이지만 할애하고 있다. Baumol and Blinder는 47페이지를 시장 실패에 쓰지만 정부 실패에는 단 2페이지만 쓴다.

이상을 요약하면, 23종의 교과서 중 대략 반이 공공선택론과 정부 실패 분석을 다룬다. 그러나 Baumol and Blinder, Hall and Lieberman, Krugman and Wells, 그리고 Mankiw 같은 교과서들을 포함하여 상당한 비율의 교과서들이 공공선택론을 계속 무시한다. 정치 과정이 어떻게 작동하는지 분석하는 대신, 그들은 비대칭적 접근법을 사용한다. 이런 접근법은 정부를 전지하고 자비로운 독재자로 보는 접근법이다. 시장에서 아주 성공적인 그레그 맨큐의 교과서에서 Mankiw(p. 145)는 다음과 같이 말하고 있다.

시장 결과를 평가하기 위해서, 우리는 자비로운 사회적 계획가(benevolent social planner)라 불리는 새로운 가설적인 인물을 우리의 분석에 도입한다. 자비로운 사회적 계획가는 모든 것을 알고 있고, 모든 것을 할 수 있으며, 좋은 뜻을 가지고 있는 독재자다. 그 계획가는 사회의 모든 사람의 경제적 복리를 극대화하기를 원한다.

그런 다음 맨큐는 자비로운 사회적 계획가가 무엇을 해야 하는지 질문하고 정치적 과정을 통해 부과될 이상적인 해결책을 계속해서 고찰한다.
Krugman and Wells도 시장이 엉망이 되면 정치적 의사 결정이 “그것들을 고치는” 데 이용될 수 있는 도구인 것처럼 정부를 모형 구성한다(p. 16-17).

시장이 효율을 달성하지 못할 때, 정부 개입은 사회의 복지를 향상시킬 수 있다. 즉, 시장이 잘못될 때, 적절하게 설계된 정부 정책은 때때로 사회의 자원이 사용되는 방식을 바꿈으로써 사회를 효율적인 결과에 더 가까이 옮길 수 있다. . . . 여러분의 경제학 교육의 중요한 부분은 언제 시장이 작동하는지 뿐만 아니라 언제 작동하지 않는지도 식별하고 각 상황에 어떤 정부 정책이 적절한지 판단하는 법을 배우는 것이다.

크루그먼과 웰스는 시장은 실패하나 정부는 실패하지 않는 것으로 전제하고 있다. 전지하고 자비로운 독재자 정부 모형을 채택하는 다른 저자들도, 맨큐 그리고 크루그먼과 웰스보다는 덜 명시적이지만, 여전히 동일한 접근법을 따르고 있다. 암묵적으로 이러한 방법론은 정치 과정을 이상적인 사회적 결과를 부과하는 데 이용할 수 있는 교정 도구처럼, 야구 경기에서 핀치히터(pinch-hitter)처럼 다룬다. 그들은 현실의 시장 세계와 가설적인 정부 개입 이상을 비교하지만, 이것은 환상일 뿐이다. 선택은 항상 현실 세계 시장 작동과 현실 세계 정치 과정 작동 사이에서 이루어져야 한다.

IV. 공공선택론을 빠뜨린다고 차이가 있는가?

그렇다, 차이가 있다. 첫째, 공공선택론을 빠뜨리면 학생들에게 민주적 정치 과정과 그것이 자원을 효율적으로 배분할 수 있을 가능성에 대해 나이브하고 잘못된 시각을 심어줄 수 있다. 그들은 정부 행정을 감독하기 위해 관리를 선출할 때 투표를 사용하는 것과 자원을 배분할 때 투표를 사용하는 것 사이를 구분할 줄 모르게 된다. 또 유인 구조가 어떻게 정치적 자원 배분에 영향을 미치는지 모르게 된다.

둘째, 만약 경제학이 정치 과정의 작동 방식에 관심 없이 주로 “최적 해결책(optimal solution)”을 개발하는 일에만 몰두하면, 우리의 현실 세계 사상(事象) 이해에 별로 혹은 전혀 보탬이 되지 않는다. 예를 들어, 오늘날 미국과 기타 고소득 국가들의 가장 절박한 경제 문제들 중 두 가지, 정부 부채 증가와 재원 없는 약속(unfunded promises)의 미래 부담은 정치 과정의 근시안적 성격으로 설명될 수 있다. 비슷하게, 유권자들이 많은 쟁점들에 관해 정보가 부족한 이유는 합리적 무지 효과로 설명되고, 행동주의 정부가 지대 추구와 연고주의에 시달리는 이유는 특수 이익 효과로 설명된다. 그러나 공공선택론을 교육에서 빠뜨리면 이런 현상을 잘 이해하지 못하게 된다.

셋째, 성장과 발전 과정에 대한 이해를 방해한다. 경제의 성과에는 제도적 환경이 아주 중요한 영향을 끼친다. 공공선택 분석은 제도적 환경의 중요성을 강조하지만, 자비로운 사회 계획가 정부 모형은 제도들과 대안적인 경제 조직 형태들의 중요성을 무시한다.

V. 왜 계속해서 비대칭적 접근법을 사용할까?

미국과 기타 고소득 국가의 국민 소득에서 정부 지출이 차지하는 비율이 40퍼센트를 넘는다. 정치 과정이 자원 배분에 미치는 영향과 규모를 고려할 때, 어째서 경제학 원론의 상당한 비율이 공공선택 분석을 계속해서 제외하는지가 궁금해진다. 비대칭적 방법론을 사용하는 교과서 저자들과 강의 담당 교수들을 포함한 많은 경제학자들에게 질문해 본 결과 그 답은 다음 세 가지 중 어느 것이었다.

첫째, 교과서나 강의에서 공공선택론을 다룰 공간적, 시간적 여유가 없다는 대답이다. 이것은 합리적인 설명이지만, 또 다른 많은 질문들을 야기하기도 한다. 학생들에게 현실 세계 정치 과정 작동에 관해 가르쳐주는 것보다 이상적인 정부 “해결책들”에 관해 가르쳐 주는 것이 더 중요한가? 원론 외에 다른 경제학 과목을 수강하지 않을 학생들이 민주 정치 과정의 경제학을 이해하는 것보다 게임 이론, 무차별 곡선, 반독점 정책, 그리고 비용 편익 분석에 관해 아는 것이 더 중요한가?

둘째, 어떤 학자들은 공공선택론이 정치학 주제이고 그래서 경제학 범위 밖이라고 주장한다. 예를 들어, 맨큐는 자기의 교과서가 “정치 행동의 이론을 개진할 장소가 아니다,”고 진술한다. 만약 정치학 원론 과목들이 일반적으로 공공선택론을 포함하고 국민 소득의 40퍼센트 이상을 배분하는 정치 과정의 역할을 포함한다면, 이러한 입장은 아주 타당할 것이다. 그러나 현실은 그렇지 않고, 정치학자들은 일반적으로 공공선택론을 배제하고 효율적인 자원 배분에 정치 과정이 미치는 영향을 분석하지 않는데, 왜냐하면 그들은 그것들이 경제학이 다루어야 할 주제라고 인식하기 때문이다.

셋째, 또 다른 학자들은 공공선택론이 상위 과정에서 다룰 전문 분야이기 때문에 공공선택론을 뺀다고 주장한다. 그러나 그런 주장은 시장 실패와 시장 실패에 대한 이상적인 정부 반응을 포함한 많은 다른 것들에도 해당된다. 더욱 중요한 것은, 원론 과목을 수강하는 대략 반수의 학생들이 다른 어떠한 경제학 과목도 수강하지 않는다는 점이다. 따라서 만약 공공선택론이 원론에서 다루어지지 않는다면, 압도적 다수의 미국 학생들은 민주 정치 과정이 어떻게 작동하는지 그리고 그것의 운영을 개선하기 위해 무엇을 할지에 관해 대학 수업에서 진지하게 생각해 볼 기회를 가지지 못하게 될 것이다.

VI. 결론

현재 사용되는 주요 경제학 원론 교과서들을 검토해 본 결과, 정부에 대한 모형 구성에 관해 학문 분야 내에 심한 분열이 있음을 알게 되었다. 23종 중 6종(약 1/4)은 공공선택론에 대해 완전한 한 장(章)을 제공하고 있다. 다른 7개는 그 정도는 아니더라도 경제학 도구를 정치 과정에 적용하고 시장 실패뿐만 아니라 정부 실패도 다룬다. 따라서 교과서의 약 반 정도(13종)가 시장 과정과 정치 과정에 대해 대칭적 분석을 사용한다.

그러나 23종 중 8종은 계속해서 비대칭적 방식으로 시장과 정치 조직을 다루는데, 이 안에는 Baumol and Blinder, Hall and Lieberman, Krugman and Wells, 그리고 Mankiw가 포함된다. 그들은 자원 배분의 효율성을 향상시킬 이상적인 정부 행동을, 종종 고도로 비현실적인 가정 아래에서, 묘사한다. 이런 교과서들에는 전지하고 자비로운 계획가 정부 모형이 건강하게 살아 있다.

23종 교과서에서 시장 실패에 할당된 평균 페이지 수는 정부 실패의 대응 페이지 수의 6배였다. 이러한 불균형은 경제학 분야가 정치 과정을 통한 배분에 관해 잘못되고 낭만적인 시각을 갖게 하는 데 기여하고 있음을 암시한다. 그것은 또한 우리 시대의 주요 경제적 쟁점들을 경제학이 제대로 설명하고 있지 못함을 나타내기도 한다.

황 수 연 / 경성대 교수, shwang@ks.ac.kr