國家安保 위협하는 ‘戰時작전통제권 환수’

1. 서 론

노무현 정부가 '전시작전통제권 환수’를 본격적으로 추진하고 있다. 지난 10월 21일 서울에서 열린 제37차 한미연례안보회의(SCM)에서 이 문제가 공식 거론됐으며, 양국은 합의 발표된 공동성명에서 “지휘관계와 전시 작전통제권에 대한 협의를 적절히 가속화하기로(appropriately accelerate)” 합의하였다.

'전시작통권’ 환수를 실제로 이행하는데 어느 정도 시간이 소요될 지, 이 중차대한 현안이 과연 실행될 지 단언하기 어렵다. 그러나 문제는 국가안보에 직결된 중대 사안인 '작통권 환수’를 이해할 수 없을 만큼 서둘러 추진하는 노무현 정부의 의도와 배경이다.

노무현 정부의 '작통권 환수’ 추진은 2002년 말 대선 직후로 거슬러 올라간다. 당시 대통령 당선자였던 노무현 후보는 “ 상호방위조약, 작전지휘권, 한ㆍ미 주둔군지위협정(SOFA)에 문제가 있다"면서, “한ㆍ미 동맹의 틀이 되고 있는 상호방위조약 등을 재임기간 중 상당한 정도로 변화시키고자 한다."고 밝힌 것이다.(2003년 2월 18일 밤 TV토론)

한ㆍ미 동맹과 그 중심 현안인 '전시작통권’에 대한 노대통령의 현실 인식은 2005년 10월 1일 제57주년 국군의 날 기념 연설에서 다시 표면화됐다. 그는 연설에서, “자주국방은 자주독립 국가가 갖춰야 할 너무나도 당연하고 기본적인 일이며, 국방개혁안은 바로 이러한 자주국방 의지를 담고 있다”고 전제한 뒤, “우리 군은 전시작전통제권 행사를 통해 스스로 한반도 안보를 책임지는 명실상부한 자주군대로 거듭날 것”이라고 공언한 것이다.

이후 '자주국방’과 '전시작전통제권 환수’ 문제를 놓고 국내에 큰 논쟁이 유발되고, 안보 인식에 대한 혼란이 조성되고 있다. 대부분의 전문가들은 한국 軍의 능력과 북한의 군사적 위협 불변 등을 이유로 전시작전통제권 환수가 시기상조(時機尙早)임을 밝히고 있으나, 노무현 정부는 '작통권’ 논의를 미국 측에 요청하였고, 이번 SCM회의에서 거론되기에 이른 것이다.

2. 「戰時작전통제권」의 개념과 성격

'작전지휘권(Operational Command Authority)'이 군령권(軍令權)과 군정권(軍政權) 모두를 포괄하는데 비해, '작전통제권(Operational Control Authority)’은 군사 작전에만 국한된 개념이다. 평시에는 한국군이, 전시에는 한ㆍ미 연합사령관이 행사한다. '전시작전통제권’이란 한마디로, “한반도 유사시 한국군의 작전을 통제할 수 있는 권리”를 의미한다. 이와 비교되는 '平時작전통제권’은 1994년 12월 1일 한국에 환수된 바 있다.

구체적으로 '전시작통권’은 유사시로 인정되는「데프콘(Defense Readiness Condition) II」가 발령될 경우, 미군 대장(4성장군)인 한미연합사령관에게 이양되게 된다. 여기서 수도방위사령부 및 2군사령부 예하부대 등에 대한 작전통제권은 제외된다.

'데프콘 II'는 '중대하고 불리한 영향을 초래할 수 있는 긴장상태가 전개되거나 군사개입 가능성이 존재하는 상태’를 의미하며, 이것이 발령되면, 연합군사령관 하에 지상, 해상, 공중 구성군사령부 및 연합해병사령부, 연합특전사령부, 연합심리전사령부, 연합항공사령부 등 총 7개의 구성군사령부가 구성되게 된다. 이 중 지상구성군사령관과 연합특전사령관, 연합심리전사령관, 연합항공사령관 등 4개 사령관은 한국군 지휘관이 맡게 된다.

'작전통제권’의 유래는 6·25 전쟁 발발 직후인 1950년 7월 17일 이승만(李承晩) 대통령이 맥아더 유엔군사령관에게 '작전지휘권(Operational Command Authority)’을 이양함으로써 시작되었다. 이후 작전지휘권은 1954년 11월 17일 발효된 韓美상호방위조약과 그 후 개정된 韓美합의의사록에서 '작전통제권’이라는 용어로 대체되었다. 이후 작전통제권은 1978년 한미연합사령부가 창설되면서 유엔군사령관으로부터 한미연합사령관에게 이전되게 된 것이다.

戰時작전통제권 문제는 「작전계획 5027」과 밀접한 관련이 있다.「작전계획 5027」은 북한남침時 대비 한미연합사에서 작성한 비밀군사계획이다. 同 작전계획에 따르면, 한국은 미국 본토로부터 투입되는 병력과 장비, 그리고 이의 관리운영체계 및 유엔사 후방기지인 일본의 7개 기지와 시설, 역무 등을 제공받게 된다. 미국은 美 해군 전력의 40% 이상, 공군의 50% 이상, 해병대의 70%이상의 증원전력을 전개시킨다는 계획을 가지고 있다. 미국本土 및 일본 주변기지로부터 한반도에 전개되는 미군 전투력은 대략 지상군 수십만 명, 항공기 2천여 척, 항모 수 개 전단을 포함한 함정 160여척 등이며, 총 병력은 69만 이상에 달한다.

3. '자주국방’과 '戰時작전통제권’

한편 노무현 정부가 '자주국방’ 명분으로 '전시작전통제권 환수’를 주장하는 바, 실제적으로 양자는 어떤 관계에 있는가?

현재 한국의 戰時작전통제권은 한미 양국의 「공동방위 체제」로 되어 있다. 한미연합사령관이 美軍(대장)이고 副사령관(대장)이 한국군이라지만, 실제로, '한미연합사’는 한ㆍ미 양국 국방장관을 공동위원장으로 하는 '한ㆍ미 합동군사위원회’와 '한ㆍ미 양국 대통령의 공동지휘’를 받는 '2원적 작전통제 체제’를 갖추고 있기 때문이다.

한ㆍ미 연합체제로 인하여 불편한 것이 전혀 없을 뿐만 아니라, 필요하면 언제라도 우리의 의견을 반영시킬 수 있다. 보다 정확히 말한다면, 우리가 원하지 않는 것을 미국이 독자적으로 추진할 수 없다.

더욱이 한국의 입장에서는 막강한 對北 방위전력과 방위태세의 만전을 기할 수 있는 더할 나위 없는 바람직한 체제라고 할 수 있다. 북대서양조약기구(NATO)의 경우, 회원국들이 전시작전통제권을 美軍 나토군 사령관에게 주고 있는 것이 좋은 예가 될 것이다.

한미연합사 사령관은 주한미군 사령관으로서 발언할 때는 미국을 대표하지만 연합사 사령관으로서는 한국 대통령의 지휘도 받는다. 비록 미군 장성이 연합사 사령관을 맡고 있지만, 그의 권한 행사는 한국군 부사령관(육군대장)의 동의(同意) 아래서 이루어진다. 특히 연합사 휘하의 구성군 사령관 중 지상군, 해군, 상륙군, 특전사령관을 한국군 장성이 맡고 있다.

그러므로, '전시작전통제권’ 문제로 인해 마치 한국이 예속되어 있어서, '자주국방’에 어긋나는 것처럼 홍보하고 국민 자존심을 자극하는 것은 잘못된 선전 행위인 것이다.

만약 盧정권의 의도대로 전시작전통제권이 환수된다면, '연합방위체제’가 붕괴되어 주한미군 주둔의 필요성과 의미는 더 이상 존재하지 않게 될 것이다. 아울러 UN사령부의 해체도 불가피하게 될 것이다. 그리하여 사실상 韓美 동맹의 와해를 가져 올 것이다. 뿐만 아니라, 북한 남침시 韓美 간 공동대응 및 연합방위 전략인 '작계 5027,’ 그리고 유사시 미군 증원(69만에 이르는) 계획 등이 모두 소멸됨으로써, 한국 국가안보의 전면적 붕괴와 파탄에 이르게 될 것으로 우려된다.

4. 美國의 반응

주권국가인 한국이 먼저 '작전통제권’ 환수를 요구하는 상황에서, 미국은 異意를 제기할 수 없으나, 상식적이고 객관적으로 분석해 볼 때, 한국 독자적인 대북 방위(防衛)에 난점이 많고, 現 정부의 대북 인식이 지나치게 '유화적’이고 안보의식이 부족한 것을 알고 있기 때문에, 우려의 눈초리를 보내고 있는 것으로 추정된다.

그러나 공식적으로는 일단 한국 측의 요구에 응하는 모습이다. 미국이 전시작전통제권의 한국군 이양을 포함한 연합사 지휘체계와 전력구조, 배치 등의 변경 가능성을 처음으로 언급한 것은 노무현 정부 출범 무렵인 2003년 2월 20일 라포트 한미연합사령관 회견에서이다. 라포트 사령관은 “대한민국에 新정부가 들어섬에 따라 한ㆍ미 동맹이 변화될 수 있는 기회”라고 전제, “양국 군대의 역할, 임무, 지휘관계, 전력구조, 배치를 현재-미래의 능력을 고려해 면밀히 검토함으로써 한ㆍ미 동맹 관계를 향상시킬 수 있다”고 말했다.

최근 한국 내 反美감정의 확산과 맞물려, '한반도 방위의 한국화’ 명분하에 한반도의 방위를 포기하는 것은 아닌가 하는 '미국의 대한반도 전략의 근본적 변화 가능성’을 우려하는 목소리가 높아지고 있다. 럼스펠드 국방장관이 訪中 중의 인터뷰에서 “남한의 국방에 대해 많은 권한과 책임을 남한에 이양하는 절차를 실행 중에 있다” “남한은 이제 그들의 국방에 중대한 역할과 책임을 다할 때이다. 남한은 세계에서 거대한 경제성공을 한 나라가 아닌가? 이제 국방비도 늘여야 하는 것이 당연하다”고 언급한 것이 그 예이다.

다만, 10월 21일 한ㆍ미 연례안보협의회의(SCM)에서 한ㆍ미 양국은 연합방위체제의 필요성을 재확인하고, 동맹의 유지·강화에 합의한 점이 다행이라 할 수 있겠다.

5. '작전통제권 환수’가 철회되어야 하는 이유

왜 노무현 정권이 추진하는 '전시작통권 환수’가 철회되어야 하는가? 그리고 기존의 '한ㆍ미 연합방위체제’가 유지되어야 하는가?

우선, 金正日 정권을 주적으로 보지 않는 盧정권의 성격상, 확고한 국가안보 태세를 기대하기 어렵기 때문이다. 이는 핵문제를 다루어 온 盧정권의 태도에서 여실히 드러나고 있다. 제2차 핵 위기가 3년 전 발발한 이래, 핵 문제에 관하여 노무현 정권은 사실상 아무런 성과를 거두지 못했고, 북한의 '시간벌기’를 허용했으며, 한ㆍ미 동맹의 균열만을 초래했다.

지금도 북한은 핵개발을 계속하고 6자합의를 '시간벌기'로 이용하고 있음에도, 盧정권은 북한 핵문제가 타결되었다면서, 金정일 정권에게 '전력(電力)’ 등 전략물자를 포함한 대규모 '퍼주기’를 계획하고 있다.

戰力(전력) 측면에서도, 자주국방은 現 시점에서 불가능에 가깝다는 것이 전문가들의 판단이다. 북한의 핵무기, 생물·화학무기, 中·短거리 미사일, 휴전선 북방의 장사정포, 특수부대의 기습·후방침투 능력 등에 대해 지금까지 사실상 주한미군의 첨단 전력에 의해 그 억지와 방위가 이루어져왔기 때문이다.

그러므로, '한ㆍ미동맹/주한미군 주둔’은 한국 국가안보의 핵심적 요소로서, 이를 견지해야 한다. 더욱이 有事時 미국으로부터 증원이 예상되는 병력과 장비들은 한국군 지휘관이 지휘할 수 없는 요소들이다. 美증원전력은 '신속억제방안’(FDO) 및 '전투력증강’(FMP), '시차별부대전개제원’(TPFDD)에 의거 한반도에 위기상황이 발생할 경우, 주한미군사령관이 요청하고, 美 합참의 지시에 의해 전개되며, 한반도에서 부대통합 과정을 거쳐 전장에 투입된다.

전시작전통제권을 아직도 한ㆍ미 연합군 사령관에게 위임하고 있는 이유는 현실적으로 한국군 장성이 한ㆍ미 연합작전을 수행할 수 없기 때문이다. 한국군 장성이 전시작전권을 수행할 수 없고, 한미연합작전을 수행할 수 없는 이유는 미국이 개발·보유·운용하고 있는 첨단무기체계를 관리 할 수 있는 능력을 한국군이 갖지 못하고 있다는 기술상의 한계에 기인한다. 한국군은 현재 전략정보의 100%, 전술정보의 70% 이상을 주한미군으로부터 제공받고 있으며, 북한 신호정보(SIGMINT·Signal Intelligence)의 99%, 영상정보(IMINT·Imagery Intelligence)의 98%를 全的으로 미군의 기술력에 의존하고 있는 상황이다.

전시작전통제권의 환수와 이에 따른 주한미군의 지위 및 성격의 재조정은 한국에게 '자주’를 안겨 주는 대신, 치명적 '안보 위험’을 초래할 것임이 분명하다. 연합방위체제가 와해된 후, 전력 공백을 메우기 위해서는 강력한 국가안보 意志와 국민총화 태세, 그리고 천문학적 숫자의 방위비 추가 부담을 필요로 한다. 북한에 '主敵(주적)’ 개념조차 사용하는 것을 꺼리는 盧무현 정권에게 이 모든 것을 기대하기는 참으로 어려운 일로 판단된다.

6. 盧무현 정권의 '戰時작통권 환수’ 기도의 목적

그렇다면, 노무현 정권이 출범 이후 지금까지 끈질기게 국가안보의 핵심인 '전시작전통제권 환수’를 추진하는 의도와 배경은 무엇인가? 이는 盧정권의 대북 유화정책과 밀접한 관련이 있는 것이 아닌가 하는 것이다. 곧 북한이 주장하는 '한반도 평화체제’ 수립을 실현시키기 위해, 북한의 주장을 수용하려는 것이 아닌가 하는 의혹이다.

북한은 최근 6자회담 과정에서 한반도 평화체제 수립 주장을 제기하면서, 그 전제조건으로 남북 상호 감군 및 군축과 주한미군의 철수, 그리고 UN司 해체 등을 주장해왔기 때문이다.

보다 근본적으로 盧무현 정권의 '전시작전통제권 환수’ 추진 배경에 남북 간 '자주’와 '민족공조’를 실현하기 위해 필요하다면 한ㆍ미 동맹을 희생시킬 의도가 있는 것이 아닌가. 지극히 우려되는 것이다. 북한 핵문제와 관련하여, 북한의 핵개발은 '자위용’으로 '이해할 만하며, 일리가 있다’ 등의 입장을 밝힌 점으로 볼 때, 盧정권 핵심세력이 대한민국 中心의 국가관에서 벗어나 있지 않나 하는 우려를 금할 수 없는 것이다.

따라서, 盧무현 정권이 金정일 정권을 신뢰하는 이상, 한국의 국가안보를 경시·간과하면서, 金정일과의 합의·협상을 성공으로 이끌기 위해, 金정일 정권이 원하고 주장하는 조치들을 수용하려 할 가능성은 매우 높다고 하겠다.

7. 결 론

'자주국방’이라는 미명 하에 盧무현 정권이 추진하는 '戰時작전통제권 환수’ 기도는 한반도의 안정과 평화, 그리고 대한민국의 국가안보를 위해 철회되어야 한다. '戰時작전통제권’은 언젠가는 인수해야 할 국가적 과업이지만, 지금은 남북이 대치된 상태에서 북한 핵문제 등 대량살상무기에 대한 방책이 마련되지 않았고, 북한의 대남전략이 불변이며, 재래식 군사력도 꾸준히 증강되고 있음을 고려할 때, 아직은 '작통권 환수’를 위한 적절한 여건과 준비, 능력이 구비되지 않았다고 판단된다.

따라서 韓美 동맹과 한ㆍ미 연합방위체제, 그리고 한반도 유사시 미군 증원계획 등을 주요 내용으로 하고 있는 現 작통권 체제를 견지해야 한다. 지금은 무엇보다도 북한의 핵 개발을 저지하기 위해 총력을 기울이고, 내실 있게 국가안보를 튼튼히 하는 것이 國益에 부합하는 시점이다.

홍관희 / 政博, 안보전략연구소장