서울 용산 주둔 주한미군 재배치의 전략적 의미

1. 용산 기지 이전 문제의 역사적 배경

한미 양국간의 오랜 협상 이슈였던 용산 주둔 연합사 및 유엔사의 이전 계획이 확정 되었다. 이를 보도한 한 신문의 머리기사는 美 “ 연합사-유엔사 남하 관철” 韓 “옮기겠다면 굳이 안 말려” 였다. 전략적으로 심각한 충격을 불러올 수 있는 연합사, 유엔사가 서울을 완전히 떠나는 문제가 냉철한 전략적 계산이라기보다, 감정적인 측면에 의해 좌우 되었다는 느낌을 떨칠 수 없다.

우선 이를 오래된 이슈라고 말하는 것은 용산 기지 이전 문제는 이미 1987년 노태우 대통령의 선거 공약에 포함 되었던 것이기 때문이다. 이때를 기점으로 한다면 벌써 17년째가 된 문제다. 1989년 당시 한국 국방 장관과 주한 미군 사령관은 1996년까지 용산 기지를 한강 이남으로 이전한다는데 기본적으로 합의했고 1990년 6월 25일 용산 기지 이전 합의각서와 양해 각서가 체결된 바 있었다. 1980년대 말 1990년대 초 서울 주둔 미군의 이동은 탈냉전과 국제공산주의의 급격한 붕괴라는 낙관적인 세계질서 하에서 제기 되었던 문제였다. 한반도의 정세가 냉전체제를 벗어나지 못하고 있었던 시점에서 경솔하게 야기된 감정적 정책이었다.

결국 북한의 핵개발 위협으로 한반도의 긴장이 냉전 시대보다도 오히려 더 위태롭게 된 1993년 5월, 한국정부는 이 문제를 재검토하기 시작했다. 사실 1993년 3월 한미 양국은 용산 기지 한강이남 이전을 이야기하기는커녕, 북한의 핵무기 개발 위협에 대처하여 그동안 쉬었던 팀 스피리트(Team Spirit) 훈련을 재개해야 할 정도의 상황이었다. 북한은 한미 연합 훈련에 반발, 준전시 상태를 선포하고 NPT(핵확산 금지조약)에서 탈퇴하였다. 당시 한반도의 안보상황은 한국전쟁 이래 최악의 수준이었다. 1994년 봄 북한은 “서울을 불바다로 만들겠다”며 으름장을 놓기도 했다. 서울에 미군이 주둔한다는 사실은 같은 민족을 앞세우는 북한이 서울 불바다를 협박해도 되는 핑계가 되었을지도 모르겠다. 결국1994년 7월 김일성은 사망했고 몇 달 후인 10월, 북한 핵의 문제는 북한이 핵 활동을 “동결” 하는 수준에서 “해결” 되었다.

1993년 이후 약 10년간 특별한 이슈가 되지 않았던 용산 기지 이전 문제는 2003년 2월 다시 야기 되었다. 이번에는 한국 측의 요구가 아니라 오히려 미국 측의 요구였다. 2003년 2월 19일 럼스펠드 미국 국방장관은 “주한미군을 서울에 배치하는 것은 불행한 일” 이라며 한국 대통령에게 재조정을 요청 했던 것이다. 이후 4월 9일 열린 미래 한미 동맹 1차 회의 이후 용산 기지 이전 협상은 본격적으로 개시 되었다. 노무현 대통령 방미 중인 5월 15일 한미정상회담 공동 성명에서도 용산 기지의 조속한 이전이 합의 되었다.

그러나 용산 미군기지의 한강이남 이전 문제는 쉽게 해결 될 문제는 아니었다. 한국은 미군이 서울에서 완전히 빠져 나가는 사실을 우려했고 미군의 일부 잔류를 원했다. 그 결과 미래한미동맹 3차 회의(2003년 7월 23일)에서 2006년까지 용산 기지 이전이 합의되었고 유엔사와 연합사는 국방부 주변의 용산 부지에 잔류 한다고 합의 했다. 잔류키로 한 미군측은 현재 사용하고 있는 81만평 용산 기지 중 28만평을 요구했고 한국 측은 17만평 밖에는 줄 수 없다고 했다. 미국 측의 강경한 태도에 한국은 20만평을 주고 높은 건물을 지어주겠다는 제안을 하기도 했었다. 결국 2004년 1월 15일부터 미국 하와이에서 개최된 미래 한미동맹 제 6차 회의는 2004년 1월 17일, 용산의 미군 기지는 2007년 연말까지 한강 이남으로 완전 철수하는 것으로 결정되었음을 발표 했다.

2. 용산 미군기지 이전(移轉)의 논점(論点)

한국인들은 오랫동안 국제정치를 냉혹한 현실주의적 관점에서 보는데 익숙하지 못했다. 한국인은 국제정치를 오히려 이상주의적, 서정적인 관점에서 보는 경향이 농후하다. 이번 용산 주둔 미군부대를 한강 이남으로 이전하는 문제도 마찬가지였다. 미군이 서울에서 빠져 나가는 것이 한반도의 군사안보 환경, 더 나아가 경제 환경에 어떤 변화를 불러일으킬지를 생각하기 보다는 서울에서 외국군이 빠져 나간다는 민족주의적인 측면에 더 신경을 썼다. 완전철수가 결정된 후 여러 신문들이 1882년 임오군란 이후 계속 되어온 외국군 주둔사가 막을 내리게 되었다는 감상적 내용의 기사를 게재한 것 역시 감상주의적 국제정치관의 한 예다. 이는 역사적 사실과도 다르다. 1949년 6월 29일 미군은 군사고문단 500명 정도를 남겨둔 채 완전 철수했었고, 한국전쟁당시 참전한 미군은 서울 수복 후 종로구 동숭동의 舊 서울 문리대 교사를 사령부로 사용했으며 전쟁이 끝난 1953년 8월 15일 용산으로 옮겨와 현재에 이르고 있는 것이다.

한국군과 다수의 국민은 용산 주둔 미군의 완전 이전 보다는 연합사, 유엔사등 주한 미군의 일부 잔류를 원하고 있었다. 시기상으로도 북한 핵문제등 안보문제가 해결된 후에 용산 미군기지가 이전하기를 기대했다. 연합사 및 유엔사의 잔류에 합의한 후 또 다른 문제가 된 것은 11만평의 땅 때문이었다. 미국 측은 미군의 시설기준에 의거 28만평이 필요하다고 요구했고, 한국 측은 17만평이면 충분하다고 했다. 미국 측이 완전철수로 입장을 정하자 한국 측은 부지 20만평에 고층 건물을 지어주겠다는 제안을 했다. 미군의 잔류를 요구한 것은 국가안보라는 요인 때문 이었을 것이다. 그런데 땅을 조금이라도 더 찾아와야 한다는 논리는 무엇이 기준이 된 것일까?

미군이 완전 이전하기로 한 후 한국 측에서는 '안보에 아무런 문제가 없다’는 이야기가 나왔다. 그렇다면 왜 그렇게 오래도록 시간을 끌었나 ? 정말로 안보에 아무런 문제가 없는 것일까 ? 서울의 미군이 완전 철수하는 것은 수도권 안보를 한국군이 전담하게 되는 것을 말한다. 서울에 미군이 더 이상 주둔하지 않는다는 것은 북한의 공격 표적 선정 전략(Targeting Strategy)에도 심각한 충격이 된다. 서울을 공격하겠다는 위협을 대미 전쟁 억지력의 기본으로 삼고 있는 북한은 미군 없는 서울을 어떻게 생각할까? 서울 북방의 2사단과 더불어 용산의 사령부마저 한강 이남으로 이전한다면 한국에서의 미국 군사전략은 더 이상 억지전략(Strategy of Deterrence)이 아니게 된다. 이는 실로 한반도 전략상황의 대변혁을 의미한다. 한미방위조약은 자동개입이 문서상으로 보장된 북대서양조약(NATO)조약과 달리 자동개입 조항은 없다. 그럼에도 불구하고 한미 동맹에 역사상 가장 막강한 동맹의 하나가 된 것은 바로 한국의 최전선과 수도에 미군이 주둔하고 있었기 때문이다. 의정부, 동두천의 미군은 전쟁 발발과 동시에 자동 개입 될 수밖에 없었고 서울주둔 미군은 전쟁이 발발할 시 한국에 파견될 막강한 미군의 증원 보증하는 장치였다. 주한 미군은 그동안 인계철선(Trip Wire)이었으며, 궁극적으로 북한의 공격을 억지(Deterrence)하기 위한 배치 상태를 견지하고 있었다. 50년 동안 한반도의 전쟁 재발을 억지해 왔던 미군의 배치 구조가 이제 완전히 바뀌려 하는 것이다.

3. 미국 군사전략의 대변환과 주한미군 재배치

현재 급히 진전되고 있는 주한미군 재배치 문제는 9.11 테러 이후 엄청나게 변한 미국의 대 세계 군사전략 변화의 일환임은 물론이다. 그러나 2003년 이라는 특정시점, 특히 북한 핵문제로 인해 한반도의 안보가 불안전한 상황에서 서울주둔 미군의 전면 철수 및 한강이남 재배치 주장이 나온 것은 미국의 對韓 정책에도 감정적 요인이 내포되어 있다는 사실을 말 해 준다. 럼스펠드 장관이 '주한미군을 서울에 배치하는 것은 불행한 일’ 이라 말한 것은 미군 재배치 정책의 감정적 측면을 솔직히 표현 한 것이다. 일본의 수도 동경에는 요코다 공군 기지 등 8곳의 미군기지가 있으며 동경만(東京灣, Tokyo Bay)의 요코하마 및 요코스카항은 미국 7함대의 보금자리다. 동경에 있는 미군기지가 차지하는 면적은 3,959에이커, 약 485만평이니 용산 기지의 6배가 된다. 더구나 미군이 차지하고 있는 동경의 기지들은 일본 제국 육군과 해군의 군사시설들을 징발한 것들이다. 그렇지만 럼스펠드가 일본인들에게 주일미군을 동경에 배치한 것은 불행한 일이라 말 할 가능성은 없어 보인다.

1월 21일부터 동아일보 인테넷 판이 행하는 네티즌을 대상으로한 여론조사는 비록 과학적 조사는 아니라 할지라도 한국인의 50% 이상이 용산 기지 이전을 한국의 자주외교에 대한 미국의 반감 또는 보복이라고 인식하고 있음을 보여준다.(1월 24일 오후 8시 현재 응답자 924명중 용산기지 이전 이유로서; 411명은 미국 자신의 전략적 선택, 438명은 한국의 자주 외교에 대한 반감 및 보복 이라고 응답했다. 용산 기지 이전에 대한 찬반 질문에 대해 찬성은 300명, 반대는 608명이었다) 미국도 감정적으로 대처한 부분이 있기 때문에 우리는 진정으로 원했다면 용산 주둔 미군의 이전 시간을 지연시킬 수 있는 최소한의 지렛대는 가지고 있었다고 볼 수 있다.

그러나 주한 미군의 재배치는 궁극적으로는 미국의 대 세계 전략 변화의 맥락에서 이해되어야 한다. 2001년 9월 11일 이후 미국은 군사전략의 패러다임을 바꾸어 버렸다. 미국이 세계적 강대국으로 성장한 이후 거의 변함없이 유지되었던 기본적 군사전략은 억지전략이었다. 억지란 문자 그대로 상대방이 아예 공격을 할 엄두도 내지 못하게 하는 전략이다. 억지전략이 효과적으로 작동하기 위해서는 엄청난 보복능력을 보유 및 과시해야만 하고 그 능력은 진짜 사용될 수 있음을 보여줘야 한다. 상대방을 먼저 한대 때릴 수 있다 해도 자신은 열대를 두들겨 맞을 것이 분명하다면 어느 누구도 먼저 공격할 생각을 하지 못할 것이다. 이런 이유 때문에 공격을 자제한다면 그런 사람이나 국가는 “합리적”이라고 말할 수 있다. 억지전략의 한계는 상대방이 합리적일 경우에만 성공할 수 있다는 심리적인 전략이라는데 있다.

테러리스트들을 억제할 수 있는 전략은 없다. 보복도 불가능하다. 자살공격을 감행하는 자들을 보복할 방안이 있을 수 없다. 테러리즘과의 싸움에서는 테러리스트라고 의혹이 되는 사람 혹은 집단을 선제공격하는 것이 오히려 최선이다. 9.11 테러 공격을 당한 이후 미국은 그동안 소설처럼 생각했던 대량파괴 무기를 사용한 테러공격 가능성을 현실적으로 우려하지 않을 수 없는 처지가 되었다. 테러리스트 혹은 테러집단이 대량파괴 무기를 스스로 제조하여 보유할 능력은 없다. 그러나 미국은 이라크, 이란, 북한 등은 테러리즘을 지원한 전통을 가지고 있으며 테러리스트들에게 대량파괴무기를 제공할 능력과 의도를 가진 나라라고 믿고 있다. 테러리스트들과 싸우기 위한 선제공격전략은 결국 미국이 지정한 악의 축 3개국의 정권을 향해서도 그대로 적용되는 전략이 되어버렸다.

주한미군의 재배치는 바로 미국의 대 한반도 군사전략이 억지모드에서 선제공격모드로 바뀌고 있다는 사실을 함축하고 있다. 과거 미국은 북한을 억지해야 할 대상으로 생각했다. 9.11 테러공격을 당한 이후 미국은, 북한 정권을 제거 혹은 교체해야 할 대상으로 인식하게 되었다. 주한 미군의 재배치는 바로 미국의 대 북한 군사전략을 바꾸는 과정에서 필연적으로 야기되는 일이다. 미국은 한반도에서 전략적 유연성을 가지려 한다. 기왕의 전쟁억지 전략 하에서는 북한이 전쟁과 평화의 선택권을 가졌다. 미국은 이제 한반도에서의 전략적 주도권을 스스로 장악하려 한다.

필자 역시 주한 미군이 재배치가 즉각 북한의 도발 가능성을 높이는 것은 아니라고 생각한다. 오히려 미국은 공세적 입장을 취할 수 있는 공간을 가지게 되고 확실한 전쟁억지는 공격 태세를 견지하는 데에서 나오기 때문이다.

주한 미군 재배치는 역시 세계를 주도하는 패권국 미국의 장기적인 전략 포석이라는 측면을 그대로 보여준다. 미국이 상정하는 라이벌은 중국이지 북한이 아니다. 용산의 미군 기지를 대체할 오산-평택의 미군기지는 동두천, 서울의 기지들과는 달리 북한 보다는 중국을 상대하는데 더욱 유용한 지정학적(Geopolitical) 속성을 가지고 있다.

4. 한국의 전략적 대안은 무엇인가?

용산 주둔 미군의 전면 철수 및 한강이남 재배치 결정은 양측의 협상 과정을 살펴볼 때 한국측이 열열히 원하던 바는 아니었다. 미국 측이 완전 철수 쪽으로 가닥을 잡은 직후인 지난 12월 1일 한미연합사 부사령관인 한국군 장성은 라포르트 주한 미군 사령관에게 연합사의 용산 잔류를 희망한다고 요구했다고 알려졌으며, 12월5일에는 147명의 국회의원이 한미연합사, 유엔사의 한강이남 이전 반대 결의안을 제출한바 있었다. 북한과의 오랜 핵 협상의 미국측 대표였던 로버트 갈루치는 주한미군의 위치 변경에 대해 “시점이 나쁘며 제정신이 아닌(insane)짓” 이라고 혹평했다. 용산 기지 완전 철수가 발표된 후인 1월 18일 국회의원 133명은 이를 적극 저지할 것임을 선언했다.

한편 한국 정부는 발상을 바꾸어야 하며 용산의 미군이 전면 재배치되어도 안보에 문제가 없다는 말을 되풀이 하고 있다. 그러나 용산 미군기지의 폐쇄가 정말로 한국 안보에 아무런 문제가 없도록 하기 위해서는 엄청난 노력과 희생이 필요하다. 군 복무기간 단축, 과학군 건설을 통한 병력의 감축 등 낙관론이 말해지고 있지만 상황은 그렇게 낙관적이지 않다. 용산의 미군 부대가 완전 철수 후 한강 이남으로 재배치된다는 것은 한국 스스로의 맡아야 할 안보 부담이 결정적으로 늘어난다는 것을 의미하기 때문이다.

우선 수도권 방위 임무를 100% 한국군이 담당해야만 하는 상황이 되었다. 미군의 전투력이 한국군 보다 훨씬 막강하다는 사실을 인정하지 않을 수 없는 현실에서 미군이 빠져나간 수도권의 공백을 채우기 위해 적지 않은 숫자의 한국군 병력이 필요할 것이다. 2002년 기준으로 한국의 방위비 총액이 118억불 이었는데 같은 기간 주한 미군의 군사비 지출은 106억 달러였다는 사실은 한국안보에 주한 미군이 차지하는 비중을 극적으로 설명해 준다. 비록 철군은 아니지만 재배치 역시 한국이 담당해야 할 병력수와 국방비 증가의 부담을 안겨주는 일이다.

한국은 미군이 수도권에서 담당했던 특정임무를 이양 받을 준비를 철저히 갖추어야 한다. “우리 전력을 잘 아는 미국이 북한 장사정포(長射程砲, 54Km 사정의 170 mm포, 60Km 사정거리의 방사포 등) 에 대한 무력화 작전이나 북한의 해상 침투저지, 후방지역 화생방 오염저지 등의 임무를 2005년까지 넘겨주겠다고 해서 난리가 났었다...”는 한국 국방부 고위관계자의 언급은 현재 한국군의 솔직한 능력을 말해주고 있다. 정부는 이 문제에 부분적으로 대처하는데도 10조원 이상의 추가 비용이 들어간다고 예상 했다.

용산의 미군이 한강이남 지역으로 전면 철수하는 것은 안보 이외에 경제적인 측면에서도 충격이 될 것이다. 그렇지 않아도 한국에 대한 해외 투자가 줄어든다고 우려되는 시점에서 한국경제의 절반 이상을 차지하는 서울권의 미군이 완전 철수한다는 것이 과연 어떤 상황을 의미하는 것인지를 우리의 입장이 아니라 외국 투자자들의 입장에서 살펴보아야 한다.

주한미군의 재배치를 자주외교의 관점에서가 아니라 자주외교의 기반이 되는 국가안보의 관점에서 보자. 전략은 낙관론에 근거하기보다 비관론에 근거하여 수립하는 것이 언제라도 더욱 안전하기 때문이다.

이춘근 / 政博, 자유기업원 부원장