미국의 국가안보전략 보고서 해설

2002. 09.30
No. 01

미국의 국가안보전략 보고서(The National Security Strategy of the United States of America) 해설

I. 서론

미국 백악관은 9월 17일 부시 대통령의 이름으로 국가안보 전략을 새로 공표하였다. 국내 신문들에는 ‘새’ 국가안보전략이라고 소개되었지만 원문은 평범하게 '미국의 국가안보 전략'이라고 되어 있으며 그 내용은 냉전이 끝난 1990년대 초반 이후 미국이 구상해 왔던 대 세계 전략을 종합한 것으로, 놀라울 정도로 새로운 것은 없다. 미국의 국가안보전략 보고서는 9개장 33페이지로 구성된 문건으로 대 테러 전쟁뿐 아니라 미국이 구상하는 새로운 국제질서를 미국적 理想主義에 입각하여 포괄적으로 제시하고 있다. 다만 대 테러 전쟁 수행을 위한 전략은 물론 미국이 구상하는 세계 건설을 위한 대 전략이 보다 분명하고 구체적으로 표현되어 있음이 특기할 만 하다.

II 미국 국가전략보고서의 정치 사상적 배경

이번에 발표된 미국의 전략보고서에서 아주 흔히 등장하는 용어는 자유(freedom), 인간의 존엄성(human dignity), 자유시장(free market), 자유무역(free trade) 등 ‘자유’와 관련된 단어들이다. 미국의 국가안보전략 보고서의 서문은 지난 20세기 자유주의와 전체주의의 싸움에서 자유주의가 결정적인 승리를 거두었다고 선언하고 국가들을 성공케하는 단 하나의 지속적 모델은 자유, 민주, 자유기업 (Freedom, Democracy, Free Enterprise) 임을 천명하고 있다. 미국은 21세기에도 인권, 정치 경제적 자유, 언론의 자유, 아이들을 교육시키는 자유, 정치적 자유, 재산권의 자유 등 자유민주주의적 제반 가치를 敵들로부터 수호해 나갈 것임을 천명하고 있다.
미국이 작년 9월 11일 테러 공격을 당한 이후 가장 애통해 하는 부분은 바로 미국인들의 '자유'가 제약 당하고 있다는 사실에 있다. 제2의 테러공격이라는 만약의 사태에 대비하여 미국 시민들은 그동안 향유했던 자유 분망함을 완전히 제약 당하고 있는 형편이다. 미국의 전략보고서는 이처럼 잃어버린 자유를 되찾고 말겠다는 의지를 분명히 하고 있다.
그러나 미국은 이제 '자유' 라는 가치에 도전하는 적들은 변했고 변한 적들에 대처하기 위한 방안도 변해야 한다고 인식한다. 과거의 적들(주로 전체주의적 강대국)에 대처하기 위해 대규모의 군사력을 필요로 했지만 오늘날의 적은 '음지의 네트워크를 통해 탱크 한 대 살 돈에도 못 미치는 작은 자원만으로도 현대 사회를 혼란으로 몰아넣기에 충분하다'고 말한다. 테러리스트들은 미국과 같은 열린 사회로 침투하고 있으며 현대적인 기술을 미국을 공격하는데 악용하고 있다. 이같은 적에 대처하기 위해 미국은 가용한 모든 방법을 동원해야 할 것이라고 주장하고 있다.
그러나 미국은 오직 테러리스트라는 비 국가적 조직들과만 대결하는 것은 아니다. 미국은 테러리스트를 비호하는 국가들을 테러리스트와 마찬가지로 취급할 것이라고 선언함으로서 미국에 대항하는 기왕의 민족국가들과도 대결 할 것임을 선언하고 있다. 이 보고서는 테러리스트들과 그 지원국들을 ‘문명의 적’이라고 표현한다. 미국은 이들 국가들이 대량 파괴 무기를 제조함으로서 미국에 도전하고 있고 그들의 의지는 강고하다고 판단한다. 미국은 이런 나라들이 위험한 기술을 획득하지 못하도록 노력 할 것이며 미국이 점증하는 위협을 사전에 차단키 위해 행동할 것임을 분명히 했다. 미국 국가안보 보고서는 '미국의 적들의 위협을 사전에 차단하는 일이 상식적이고 자위를 위한 것'이라고 주장한다. 부시 대통령의 국가안보전략 보고서는 9.11 이후 달라진 세계에서 평화와 안보를 위한 유일한 길은 반응(reaction) 이 아니라 선제적으로 행동하는데 있다고 주장한다.
이 보고서가 그리는 이상적인 세상은 경제적 자유(Economic Freedom),정치적 자유(Political Freedom)로 충만한 세상이다. 미국적 이상주의에 의하면 온 세상이 민주주의, 자유주의 국가로 구성 될 경우, 세계는 평화로워 질 것이고 그런 세계야말로 미국이 현재의 富强을 유지할 수 있는 가장 좋은 국제체제가 되리라고 믿는다. 이는 비단 부시 대통령만의 논리가 아니라 미국 건국의 시조들이 믿었던 신념과 철학을 다시 반복한 것일 뿐이다.
이 전략보고서는 그 서문에서 미국은 러시아와 중국을 정치적으로 자유로운 나라로 만들 것임을 밝히고 있다. 즉 미국의 국가안보전략보고서의 적용 대상은 테러리스트와 그 지원국의 범위를 훨씬 넘는 것이다. 동 보고서는 '민주주의, 발전, 자유시장, 자유무역이 지구 방방곡곡에 전파되도록 적극적으로 노력할 것이다' 고 언급함으로서 미국의 전략의 대상은 군사분야는 물론 정치, 경제의 영역에까지 미치는 것임을 밝히고 있다. 동 보고서의 작성자들은 '자유무역, 자유시장이야 말로 가난으로부터 사회를 구할 수 있는 능력을 검증' 받았다며 자유주의에 대한 강한 신념을 표시하고 있으며, 미국은 자유롭게 무역하는 세계를 건설하기 위해 노력할 것이라 주장하고 있다.
9.11이전 미국의 정책은 일면 독선적인 태도를 보이고 있었다. 그러나 9.11 테러 공격 이후 테러를 보다 효과적으로 차단하기 위해 미국은 국제적 협력의 필요성을 인식하고 있으며 이번의 전략보고서는 국제주의, 동맹국, 우방국과의 협력적인 조치들을 강조하고 있다.
미국은 '자유를 선호하는 모든 나라들은 적당한 책임을 져야 할 것이다. 국제적 안정을 추구하는 나라들은 대량 파괴 무기의 확산 저지에 동참해야 할 것이다' 고 말함으로 반테러 국제공동 전선의 형성을 요구하고 있다. 미국은 대 테러전쟁에서 UN과 같은 기왕의 국제기구와 국제조직들을 적극 활용할 것임을 밝히고 있다.
미국은 대 테러 전쟁에 임하는 논리를 '인간성의존엄'에서 찾고 있다. 잔인성, 비인간성으로 표현될 수 있는 9.11 테러 참사를 인간의 존엄성과 자유라는 미국 건국의 정치이념과 결부시키고 있다. 국가안보 전략보고서의 서문은 '자유는 인간의 존엄을 위해 타협되어질 수 없는 요구이며 어느 문명에서도 천부적인 권리다'(Freedom is the non-negotiable demand of human dignity :the birthright of every person-in every civilization) 고 선언하고 있다. 동 보고서는 '오늘날 인류는 이런 모든 적들로부터 자유의 승리를 쟁취할 기회를 장악하고 있다. 미국은 이와 같은 위대한 사명을 선도하는 책임을 담당하게 된 것을 환영하는 바이다' 라고 언급함으로서 미국이 9.11 이후 제약 당하고 있는 자유를 만회하기 위한 전쟁을 벌이고 있음을 분명히 하고 있다.
결국 미국의 국가안보전략보고서는 9.11 이후 형성된 국제 상황을 미국의 건국 이념에 대한 도전으로까지 간주하고 있으며 현재 진행되는 갈등을 자유 대 억압, 문명 대 비문명의 갈등 구도로 파악한다. 이미 잘 알려진 言辭지만 미국은 대 테러전쟁을 선과 악의 대결로 선언했다. 戰爭史를 보면 언제라도 가장 잔인한 전쟁은 善惡 이데올로기가 갈등의 원인이 되는 경우다. 테러리스트들 역시 미국에 대해 聖戰(holy war, jihad)을 포고했다. 앞으로 다가올 세상이 예사롭지 않음을 인식해야 한다.

III. 대 테러 전쟁 전략

1. 목표

9.11 테러리즘을 단순히 미국 시민 및 미국에 거주하던 외국 시민 수천명의 억울한 죽음을 초래한 것일 뿐 아니라 미국적 자유에 대한 도전이라 인식하는 미국은 본격적으로 테러와의 전쟁계획을 수립하고 있다. 이 보고서는 20세기의 갈등을 '파괴적인 전체주의적 비젼과 자유와 평등의 싸움이었다' 고 본다. 미국은 20세기의 갈등에서 승리했다. 그러나 '오늘 미국은 강대한 정복 국가들에 의해서라기보다 실패한 국가(failed states)들로부터 위협을 당하고 있다'고 인식한다. 미국은 막강한 함대와 군단에 의해서가 아니라 소수의 좌절된 사람의 수중에 있는 파괴적 테크놀로지에 의해 위협 당하고 있다는 것이다. 바로 테러리즘의 위협이다. 대 테러 전쟁의 궁극적 목표를 20세기의 대결과 마찬가지로 '자유'의 확보, 자유의 수호라는데 두고 있는 것이다. 미국이 말하는 자유란 단순히 공항의 검색대에서 쉽게 통과하는 그런 자유를 말함이 아니다. 자유무역, 자유시장, 정치적 자유, 그리고 인간성의 존엄까지 포함하는 넓은 개념의 자유를 의미하는 것이다.

2. 방법

미국은 현재 테러리즘과 싸우는데 있어 가장 중요한 전략적 요인을 '국제주의'(internationalism) 라고 강조한다. 즉 홀로 싸우기보다 연합하여 싸운다는 말이다. 미국의 국가안보전략보고서는
- '국제적 테러리즘을 파괴하고 미국 및 동맹국에 대한 공격을 방지하기 위한 동맹을 강화할 것이며;
- 지역분쟁을 해소하기 위해 타국과 협력하며;
- 우리의 적들이 미국 및 동맹국을 대량파괴무기로 위협함을 방지할 것이며;
- 여타 중심 강대국과 협력적 아젠다를 개발하고;
- 21세기의 도전과 기회에 부응할 수 있도록 미국의 국가안보 조직을 변화시킬 것' 을 천명함으로서 테러의 표적이 미국뿐 아니라 미국의 동맹국도 포함되며, 미국은 동맹국과 함께 싸울 것이라는 점을 강조하고 있는 것이다.
그러나 미국이 구상하는 연합전선을 통한 대 테러 전쟁은 다른 동맹국들이 미국과 같은 긴급성, 처절성을 느끼지 않고 있다는 사실, 미국의 군사력이 거의 혼자서도 대 테러 전쟁을 수행 할 수 있을 정도의 능력을 가지고 있다는 사실 등으로 현실적인 한계에 봉착하고 있다고 보여진다.

IV. 세계의 민주화

자유라는 기치를 대 태러전쟁의 목표로 상정한 미국의 국가안보전략 보고서는 미국은 세계의 민주화, 인권 문제를 위해 개입할 것을 분명히 밝히고 있다. 동 보고서는 '타협할 수 없는 인간 존엄' 이란 용어를 여러 차례 사용하고 있으며 법의지배, 자유 언론, 종교의 자유, 여성에 대한 존중(respect for women); 사유 재산권의 존중(respect for private property)등의 민주주의 핵심 개념들을 열거하고 있다. 즉 각국을 민주화시킴으로서 이 같은 목표들을 달성하겠다는 것이다. 동 보고서는 여성에 대한 존중이라는 항목으로 회교권의 여성 차별 문제를 직접 거론하고 있다.
보고서는 또한 한국과 대만의 민주화, 아프리카와 남미의 민주화를 민주주의 성공 사례로 지적하며 미국의 국가안보 전략은 민주주의의 핵심 개념들로부터 출발한다고 선언한다. 미국은 이제 인권 문제를 가지고 국제문제에 개입할 것임을 공개적으로 선언 한 것이다. 미국의 국가안보 보고서는 '사회들을 개방하고 민주주의의 하부구조를 건설함으로서 발전의 서클을 확산시키며' 라고 언급함으로서 현재 지구상이 몇 남지 않은 폐쇄사회, 비 민주사회를 본격적으로 개방, 민주화 사회로 변질시키기 위해 미국이 팔 걷고 나설 것임을 공개적으로 선언하고 있는 것이다.

V. 세계 정치에 대한 적극적인 정치, 경제, 군사 개입

테러리즘을 미국의 가치, 미국의 생활 양식에 대한 본질적인 도전으로 보기 때문에 미국의 대 테러전쟁 전략은 포괄적이며 방대해 지게 된다. 미국은 '세계의 여러 지역 지속적인 평화를 어렵게 만드는 각종의 정당한 불만이 상존하고 있다'는 사실을 인정한다. 그러나 이런 불만들은 '정치적 과정을 통해' 해소되어야 하며 '어떤 이유로도 테러는 정당화 될 수 없다' 고 단언한다. 미국은 테러리스트의 지도자, 명령, 통제, 소통시설; 물질적 지원, 재정적 지원을 차단 할 것이며 미국은 이를 위해 국제사회의 지지를 계속 추구할 것이다.
대 터러 전쟁 수행에서 이번 보고서는 보다 공격적인 언급을 하고 있는데 바로 '미국의 시민과 미국을 위험에서 구출하기 위한 자위적 조치가 필요할 경우 테러리스트들에게 선제 공격을 가하는 등 미국 혼자서 문제를 해결함을 주저하지 않을 것이다' 라는 것이 바로 그것이다. 테러리즘이라는 새로운 종류의 전쟁을 진행하면서 미국은 '좋은 공격이야말로 가장 좋은 방어'(best defense is a good offense) 라고 주저 없이 말한다.
바로 이 언급이 작금 국제적 논란을 야기 시키는 부분이다. 이 같이 대 테러 전쟁의 작전 차원에서 미국과 미국의 동맹 및 우호국들간에 전략적 차이가 야기된 본질적인 이유는 미국과 기타 국가들 사이에 테러리즘에 대한 위협 인식차원이 다르기 때문이다. 앞으로 테러리스트들이 프랑스, 독일을 공격할 확율은 거의 없을 것이다. 테러리스트들이 노리는 것은 미국이다. 9.11 피해국도 미국이며 앞으로 예상되는 피 공격국도 미국이다. 미국은 국제주의를 주장하기는 하지만 결국 스스로 문제를 해결해야 할 런지도 모른다는 사실을 인식하고 있을 것이다. 역사이래 진정한 일극체제(패권체제)를 형성한 미국의 군사능력은 오히려 동맹국을 거추장스러운 것으로 만들었는지도 모른다. 독일, 프랑스 등 전통적인 미국의 동맹국들이 미국의 국제정치적인 독주를 비판하는 원인이 바로 여기 있다고 생각된다.
이번 미국의 국가안보 전략보고서가 보다 분명히 밝힌 사실은 미국은 예방전쟁(Preventive War)을 할 수 있고 예방전쟁에 앞서 미국을 거부하는 국가 사회들을 변질시키겠다고 선언 한 점이다. 강대국들은 언제라도 소위 위성국들의 내정에 개입해 왔다. 위성국들이 다른 강대국의 영향을 받는 위성국들을 보고 서로 괴뢰(傀儡)라 비하하지만 이런 현상은 국제정치가 생긴 이후 항상 존재했던 현상이다. 앞에서도 언급한 바처럼 미국은 '사회들을 개방하고 민주주의의 하부구조를 건설함으로서 발전의 서클을 확산시키며'(expand the circle of development by opening societies and building the infrastructure of democracy..) 라고 하여 폐쇄적 사회, 비 민주주적인 사회를 개방시키고, 민주화시키기 위해 개입할 것임을 명백히 하고 있다.

VI. 자유주의, 자본주의에 의거한 국제경제 질서의 건설

미국의 국가 안보 전략 보고서의 제 6장의 제목은 자유시장, 자유무역을 통한 전지구적 경제성장의 새 시대를 위해 불을 지핀다(Ignite a New Era of Global Economic Growth through Free Markets and Free Trade)로 되어 있다. 이 장의 길이는 테러리즘에 대처하는 방안에 관한 장보다 오히려 더 길다. 미국은 전통적으로 민주주의, 자본주의를 평화의 관건, 자유의 관건으로 생각해 온 나라다. 9.11 이후 테러전쟁의 시대를 맞이한 미국은 미국의 전통적인 가치인 국제적 자유주의를 더욱 확산하는 방법이 테러리즘의 위협을 줄이는 방안이라고 인식하고 있다.

VII. 대량파괴무기 생산국에 대한 미국의 선제 공격 가능성 경고

미국식 전쟁 전통 중 하나는 전략적인 차원에서 기만(deception)의 개념이 없다는 사실이다. 손자 병법의 기본은 기만전술 즉 위계(僞計) 혹은 궤도(詭道)에 의존하는 것이지만 미국식 혹은 정통 서구식 전쟁 전통에는 이 부분이 잘 나타나지 않는다. 미국은 걸프전쟁(1991) 당시에도 그랬고 또 이번에도 마찬가지의 전략을 쓰고 있다. 전쟁을 미리 경고하고 전쟁을 준비하는 것이다. 뒤통수를 때리는 기습 공격이 아니다. 많은 사람들이 생각하듯 선제공격론 역시 부시 행정부의 고유한 전략은 아니다. 냉전 당시 미국은 전쟁을 먼저 일으키지는 않겠지만 만약 소련이 선제공격을 가할 경우 미국은 언제라도 먼저 핵폭탄으로 응수할 것임을 분명히 하는 전략을 가지고 있었다.
이라크를 향한 미국의 공격 태세는 물론 강압외교(coercive diplomacy)의 일환이다. 강압외교가 성공할 가능성은 거의 전적으로 후세인의 대응에 달려 있는 상황이다. 미국이 분명히 하고 있는 바는 강압외교를 통해 후세인의 대량파괴무기를 제거할 수 없을 경우, 동맹국, 우호국의 지지가 없다 하더라도 이라크에 대한 무력공격을 주저하지 않겠다 라는 것이다.
미국의 국가 안보 전략 보고서는 이라크 외에 북한을 명시적 위협국으로 지적하고 있다. 동 보고서는 '지난 10년동안 북한은 세계 제일의 탄도미사일 제공 국가가 되었다'(In the past decade North Korea has become the world's principal purveyor of ballistic missiles) 라고 쓰고 있다. 우리가 특히 유념하여 대처해야 할 부분은 미국의 대 테러전쟁 제 2 단계에 한반도가 표적으로 포함되고 있다는 사실이다.

VIII. 결론

9.11 이전 10년 정도 소위 탈냉전 시대동안 미국은 구체적인 세계전략, 국가 안보 전략을 결여하고 있었다. 그러나 미국은 여로 경로를 통해 미국의 세계 전략은 전세계 각국의 정치적 민주화, 다음으로 자유무역, 자유시장으로 표현되는 전 세계의 경제적 자유화, 마지막으로 미국을 위협할 지 모르는 대량확산무기의 세계적 확산 저지 등이 탈냉전 시대 미국의 국가안보 전략임을 암시 해 왔다.
그러던 것이 9.11 이후 구체적, 공개적으로 종합되어 발표된 것이 바로 이번의 국가안보전략 보고서라고 말 할 수 있는 것이다.
이번의 보고서는 전 세계 정치의 민주화, 전 세계 경제의 자본주의화, 대량파괴 무기를 통한 미국에의 위협 불허가 미국 국가안보전략 전략목표라는 사실을 공개적으로 언급하고 있는 것이다.
이번 보고서가 특이한 것은 미국은 스스로 제시한 목표달성을 위해 적극적으로 행동 할 것임을 분명히 밝히고 있다는 점이다. 민주주의가 아닌 나라를 민주화시키려 노력할 것이며, 폐쇄 사회를 개방하기 위해 노력 할 것이며, 인권문제를 거론 할 것이며, 대량파괴 무기를 만드는 나라의 경우 국제적 합동작전을 통해, 그것이 여의치 못할 경우 미국 단독의 군사 작전을 통해 대량파괴 무기를 제거하겠다는 의지를 밝힌 것이다.
탈냉전 시대는 전쟁의 빈도, 전쟁에서의 인명피해의 측면에서 보아 냉전 시대보다 더 나을 것이 없었다. 그래도 우리들이 탈냉전의 세계를 기뻐하고 안도했던 것은 초강대국들이 핵전쟁을 벌임으로서 지구 문명이 끝장날지도 모를 근심이 사라졌다는 사실 때문이었다. 미국만이 유일 초강대국으로 남은 이 시대는 결국 미국을 미워하는 테러리스트들과 이들을 지지하는 나라들 그리고 미국이 끝도 보이지 않는 만성적인 전쟁을 벌이는 시대로 변하고 있다.
세계가 모두 전쟁을 할지라도 우리가 전쟁을 하지 않을 수 있다면 하는 바램은 아마도 정당한 민족적 이기주의라고 치부 할 수 있을 것이다. 그러나 한반도가 미국의 대 테러전쟁 제 2 단계의 핵심지역의 하나로 부각된 이 현실을 회피할 수 없다. 고이즈미의 방북, 최근 북한의 변화 제수추어 등은 모두 다가오는 먹구름을 인식한 행동들일 것이다. 그러나 이상주의적 선언, 임기응변적 방편을 넘는 보다 실질적인 대책이 필요하다고 보인다. 다가오는 한반도의 안보위기를 회피할 뿐 아니라, 관리 할 수 있는 방안의 추구가 시급한 시점이라 말하지 않을 수 없다.

이춘근(자유기업원 연구위원,lck@cfe.org)