택지공급의 합리화 방안

1. 택지공급 현황 및 제도개편 동향

현재 공공택지공급은 한국토지주택공사(이하 LH)와 지자체에 의해 이루어지고 있다. 2015년부터 2019년까지 최근 5년간 공급된 공공택지는 43,024천㎡로서 이중 22,023천㎡는 LH가 공급했고, 지자체가 공급한 면적은 21,001천㎡이다. 2014년 택지개발촉진법 등의 영향으로 인하여 수도권을 중심으로 감소하던 공공택지 공급물량은 2018년 이후 급격한 증가세를 보이고 있고, 지방권의 공공택지 공급도 2019년 반등을 한 상황이다. 

LH의 공공택지의 경우, 사업유형별로는 택지개발(15,121천㎡), 공공주택(4,398천㎡), 경제자유구역(3,108천㎡) 순으로 나타나고 있으며, 공급면적으로 수도권이 64.6%, 지방권이 35.4%를 차지하였다. 이와 함께 공급방식에 있어서는 추첨제 비율이 가장 높았으며, 입찰, 설계공모 순으로 공급되었다.

2021년 3월, 그동안 공공택지공급에 있어 소위 '벌떼입찰’ 등 부작용이 많아 지속적으로 문제제기가 되었던 추첨제를 평가방식으로 개선하는 「공공주택특별법 시행령」의 개정안이 본격 시행되었다. 이에 따라서 토지의 용도, 공급대상자, 토지가격의 안정성 등을 고려하여 '추첨’, '경쟁입찰’, '수의계약’등 다양한 공급방법을 결정하게 된다. 이와 함께 동 개정안에서는 공공주택지구 내 사회적 혼합을 확대하고 양질의 공공임대주택을 공급하기  위해, 민간분양용지에 건설되는 주택의 일부를 임대주택으로 건설하는 계획을 평가하여 주택용지를 공급하도록 했으며, 또한, 일반국민들의 개발사업 이익공유를 위하여 수익성 좋은 사업지구에 일반 국민의 참여가 용이한 공모사업자의 사업계획(주식공모비율, 공모 배당률, 소액투자자 주식배정계획 등)을 평가하여 토지를 공급하게 될 예정이다.

2. 택지공급제도 관련 주요쟁점 사항

공공택지공급은 국민의 주거안정 도모와 토지이용에 따른 이익의 사회적 환원이라는 중요한 목적을 가지고 있다. 이에 따라서 공공과 민간건설기업 그리고 수분양자 간의 이해관계가 첨예하게 대립한다.

첫째 공공택지와 관련한 쟁점 중 하나는 공공택지 지정의 취지를 고려할 때 공익성과 공정성을 어떻게 강화할 것인가이다. 최근 송언석 의원실에서 발표한 자료에 따르면, 2019년 6월부터 2021년 3월까지 LH가 공급한 공공택지의 47.5%를 5개 건설기업가 낙찰받은 것으로 나타났다. 또한, 공공택지 물량이 충분하지 않고, 부동산 규제가 강화되는 최근 시점에서 건설기업에 있어 공공택지는 안정적인 건설사업에 있어 필수적인 바, 공공택지 낙찰 경쟁은 심화될 수 밖에 없다. 건설기업이 직접 토지구입을 통해 사업하는 것보다 공공택지는 사업 리스크를 낮출 수 있음에 따라 공적 기여가 확보되어야 하며, 선정과정에서 공공성이 확보될 필요가 있다.

둘째, 민간건설기업이 공공택지를 낙찰받아 사업을 추진하면서 발생되는 개발이익에 대한 적정한 환수 수준의 문제이다. 경제정의실천시민연합(경실련)에 따르면, 광교신도시 사례의 경우, 전체 개발이익 14조 중 공공이 5.1%, 민간건설기업 13%, 수분양자는 82%이 배분되었고, 민간건설기업 개발이익 1조 9천억원 중 약 4천억원 내외의 추가이익으로 추정된다고 주장했다. 또한, 건설기업과 시민단체 간 개발이익을 보는 시각의 차이가 존재하고, 분양가상한제에 따라서 민간건설기업들은 수익성 저하을 주장하는 반면, 선분양제 및 추첨방식의 공급 자체가 개발이익을 내포한다는 주장이 팽팽하다.

셋째, 공공택지개발사업의 개발이익의 사회 환원 및 공적기여의 문제이다. 전술한 바와 같이 공공택지 공급에 따른 개발이익을 사회적으로 환원시키고, 개발이익이 공적인 기여에 사용되어야 한다는 목소리가 크며, 공공택지공급의 공공성을 감안할 때 매우 중요한 문제다. 그러나 세부적으로는 개발지역에 재투자해야 한다는 입장과 국가 전체적으로 배분되어야 한다는 입장 간 이해관계가 충돌한다. 이를 위해서는 사회환원 및 공적 기여의 구체적인 실현방안이 필요하다. 

3. 택지공급의 효율화 정책 방향

공공택지공급은 국민의 주택공급 확대를 통하여 주거안정을 도모하고, 민간이 가진 디자인의 다양성 및 기술력의 활용 등 장점을 극대화할 수 있어야 한다. 따라서 택지공급제도는 이러한 목적을 달성할 수 있도록 하는데 필요한 제도적 장치와 사업참여자들의 역할과 책임을 합리적으로 배분할 수 있도록 설계되어질 필요가 있다.

□ 공급방식의 개선

추첨제가 갖는 부작용에도 불구하고, 주택공급가격을 적정하게 유지하게 하며, 민간건설기업에 균등한 기회를 부여할 수 있다는 점에서 장점도 존재하고 있다. 금번 개정안에서 평가방식을 도입하기로 하였는데, 방향은 적절하다고 판단된다. 그러나, 자칫 평가에서 상대적으로 대형건설기업들에게 독식 될 우려와 지나친 사회적 기여도 강조에 따른 민간 분양물량 감소 등의 우려 또한 존재한다. 2021년 하반기에 이를 위한 세부적인 공공택지 공모방법, 절차 및 매입기준 등을 마련한다는 방침인데, 이 과정에서 충분한 이해관계자들의 의견수렴이 필요할 것으로 판단된다. 

특히, 현재도 공공임대주택의 의무 공급량이 존재하는 가운데서 지나치게 경쟁요소로서 최대한도가 없는 공공임대주택 비중이 고려될 경우, 민간 물량의 감소가 불가피하고, 이는 수요자들이 원하는 주택의 공급을 충족시키지 못하게 될 가능성이 높다. 그리고, 공공임대가 늘어나면, 전체적인 주택 품질 저하 우려도 있다. 따라서 시장 수요에 부합하는 공공택지의 공급방식과 기준이 마련되어질 필요가 있다. 

이와 함께 추첨제 방식을 무조건적으로 지양하기 보다는 추첨제의 장점을 고려한 보완방식의 도입도 검토할 수 있다. 추첨제를 기본으로 하되, 경쟁적인 요소를 가미하는 복합적 형태도 고민할 필요가 있다. 또한, 일정규모 미만의 경우에 중소건설기업 참여, 별도의 할당방식 도입 등 중소건설기업들의 당첨기회 확보를 통하여 일부 기업들의 독식을 방지하는 장치를 마련할 필요가 있다.

□ 개발이익의 합리적 배분

민간건설기업들은 현행 분양가상한제하에서 대부분의 개발이익은 수분양자에게 귀속되게 되므로 추가적인 개발이익 환수는 불필요하다는 입장이다. 반면, 시민단체 등에서는 개발이익이 상당히 발생되고, 특히, 호황인 시장 상황에서는 큰 개발이익이 발생할 것이라는 입장이다. 

먼저 현행 분양가상한제로 인하여 수분양자의 과도한 불로소득이 발생하는 것은 사실이다. 따라서 수분양자 불로소득의 환수하는 장치의 마련은 필요하다. 이렇게 환수된 개발이익은 저소득층의 주거복지 및 주택 공급재원으로 활용할 수 있을 것이다. 

이와 함께 분양가상한제의 보완도 필요하다. 논쟁이 많은 건축비 및 건설공사비 지수는 시민단체, 건설기업 등의 의견에 치중하기보다는 적정 품질을 확보할 수 있는 합리적인 분양가 산정이 가능한 제도적 정비가 필요하다.

다만, 최근 경기, 인천 등 지자체가 앞다투어 개발이익 환수제도를 내놓고 있는데, 그 내용과 대상 등이 격차가 커서 자칫 개발이익의 합리적 환수제도의 운용 목적에서 벗어날 우려가 있는바, 이에 대한 정부 차원의 가이드라인 제시도 중요하다.

리츠 사업계획을 낸 건설기업 혹은 공모리츠를 활용한 건설기업에 가점을 부여하는 등이 우선적으로 고려될 수 있다. 

다만, 공공이 주도할 것인가, 공공의 개입을 최소화할 것인가는 사업의 성격에 따라 유연하게 접근할 필요가 있다. 또한, 대기업 집중 우려가 존재하는바, 공모리츠의 활용은 적절히 할 필요가 있다.

공모리츠를 통해 미활성화지구의 활성화와 다양한 사회적 통합 이슈 등의 해결의 효과가 발생된다면, 공공택지 공급의 공공성 개선에도 크게 기여할 수 있을 것으로 판단되어진다.

□ 합리적인 공적 기여 요구 마련

사회적 기여라는 측면에서 공적 기여의 평가 등의 문제 제기가 지속되고 있다. 적정규모의 공적 기여도를 경쟁요소로서 고려하는 것은 바람직하다고 하겠다. 그러나, 공적 기여는 민간건설기업의 사업리스크 확대가 불가피하고, 공급제도를 복잡하게 만들 수 있다. 또한, 택지약정 기준에 필요한 인증 등 요건 구비를 위한 불필요한 비용지출이 증가하여 비용의 증가가 불가피하고, 중소, 중견건설기업에 상대적으로 불리하여 공평한 기회부여라는 차원에 배치될 수 있다.

따라서 모든 사업자에게 동일한 기준의 적용은 바람직하지 않고, 사업자의 규모에 따른 유연한 기준의 적용이 필요하다. 사업을 추진하는 공공과 참여하는 민간건설기업의 협의와 대화를 통하여 합리적인 기준을 설정해나가는 제도의 유연한 적용이 필요할 것으로 판단된다.

이와 함께 공적 기여의 수단에 있어서는 임대주택이나 소형평형 주택의 의무적인 건설이나 지역발전기금 등 기여금, 공공시설 기부채납 등 고려될 수 있으나, 보다 합리적이고 적정한 공적 기여를 위해서는 사업지구 및 사업특성에 따라서 다양한 수단으로 공공이나 민간이 제안하고, 공공과 민간건설기업의 협의를 통하여 결정하는 방식을 도입하는 것도 바람직할 것으로 판단된다.

<참고문헌>

LH 토지주택연구원, '사회적 가치 제고를 위한 공공택지 공급제도 개선방안’, 2021

국토교통부, '공공택지공급제도 추첨→평가 방식으로 개선’ 보도자료, 2021

국토연구원, '지표 본 지난 40년간 부동산 정책의 성과와 과제’, 국토정책브리프, 2018

조용경, 김재환, '행정중심복합도시 주택 유형 다양화를 위한 택지공급 유형 개선에 관한 연구’, 인문사회과학기술융합학회, 2018

한국건설산업연구원, '2021 하반기 주택·부동산 경기전망’, 2021

김영덕 / 한국건설산업연구원 선임연구위원