불합리한 환경규제는 과감하게 정리해야

환경개선을 동반한 경제성장만이 진정한 삶의 질 향상을 가져온다는 개념이 일반화되면서 사회 전반에 걸친 환경규제가 지속적으로 강화되어왔다. 특히, 기후변화, 미세먼지, 유해물질 누출사고, 4대강 녹조, 수돗물 등 각종 환경 이슈가 언론에 과잉 보도되면서 끊임없이 새로운 환경규제가 입법·강화되어왔다.

환경규제는 제품 생산과정에서 자연 자원과 에너지를 사용하고, 폐수, 폐가스, 폐기물을 필연적으로 배출할 수밖에 없는 제조업을 비롯하여, 농림수산업, 서비스업 등 산업체 전반에 걸쳐 이루어지고 있다. 그뿐만 아니라 건강하고 쾌적한 삶을 영위하기 위한 생활환경, 야생동식물 보호와 국토 보전을 위한 자연환경, 공공 수역의 수질 관리를 위한 유역 토지이용 등도 수많은 환경법으로 규제하고 있다.

하지만 이러한 환경규제는 많은 경우 과도하게 또는 부적절하게 이루어져 국가 경제에 장애물이 되고 국민 생활에 불편함을 초래하고 있다. 현재 국내에서 시행되고 있는 환경규제의 문제점은 다음과 같이 나누어볼 수 있다. 첫째, 과학적 근거가 명확하지 않은 상태에서 규제가 시행되는 경우, 둘째, 규제가 중복되거나 과도하게 이루어지는 경우, 셋째, 사전예방의 원칙이라는 잣대로 불필요한 규제를 적용하는 경우, 넷째, 실제로 엄격한 규제가 필요하지만 사각지대에 방치하는 경우, 다섯째, 행정적 또는 법률적으로 규제가 잘못된 경우를 들 수 있다.

다음은 새로운 정부가 과학과 사실에 근거하여 신중히 검토하고 환경·경제·사회 전반에 미치는 영향을 고려하여 환경규제를 합리화해야 할 사항이라 사료된다.

과학적 근거가 미흡한 규제

거의 모든 환경규제는 인체와 자연생태계에 미치는 유해성에 관한 과학적 사실에 근거하여 이루어지고 있다. 국제환경협약을 비준함에 따라 시행하는 규제 또한 이를 바탕으로 하고 있다. 지금까지 우리나라는 런던협약, 워싱턴협약, 로테르담협약 등 수많은 국제환경협약에 가입하고 이를 국내법으로 수용하여 규제를 시행하고 있다. 이러한 국제협약은 주요 선진국을 비롯한 수많은 국가가 함께함으로써 가시적 효과도 입증되고 있다.

지난 1992년 리우환경정상회의에서 채택된 기후변화협약은 비준 국가도 저조하고 지금까지 가시적 효과도 나타나지 않고 있다. 이유는 과학적 근거가 턱없이 부족하기 때문이다. 협약을 주도했던 미국은 지난 1997년 교토의정서 채택을 주도했지만, 그 후 어떤 정부도 비준은커녕 국회 동의조차 구하려 하지 않았다. 2015년 파리 기후변화협약 채택에 미국 오바마 행정부는 참여했지만 2017년 트럼프 행정부는 탈퇴했다. 2021년 바이든 행정부는 참여를 선언했지만, 국회 비준은 받기 어렵다는 것이 중론이다. 더구나 이산화탄소 배출이 급속히 증가하고 있는 중국, 인도, 러시아, 아세안 개발도상국 등이 감축 대상에서 모두 면제됐다.

우리나라는 파리기후협약에 적극 참여를 선언하고 2015년부터 배출권 거래제도를 시행하고 있다. 하지만 인간에 의한 지구온난화(AGW: Anthropogenic Global Warming)에 대한 과학적 근거가 부족하고 이산화탄소가 지구 기온 상승에 미치는 영향이 극히 미미하다는 사실이 관측 기록으로 밝혀지고 있다.

지금까지 우리나라는 어느 정부도 주요 선진국에서 논란이 되어온 유엔기후협약에 대한 면밀한 과학적 검토가 없었다. 새로운 정부는 유엔기후협약의 과학적 근거를 처음부터 전면 재검토하고 이로 인한 잘못된 규제는 수정 보완해야 한다.

중복 및 과잉 규제

지난 1970년대 『환경보전법』 하나에 머물렀던 환경법이 1990년대부터 복수법화되고 새로운 법이 계속 추가되면서 지금은 50개가 넘는다. 이러한 과정을 거치면서 동일 사안에 여러 규제가 적용되는 현상이 발생하게 되었다. 그뿐만 아니라 지금까지 제정된 환경법 중 다수는 대형 환경 재난이 발생한 이후 입법화되었거나 강화되었다. 낙동강 페놀 사건으로 인한 『환경범죄 등의 단속 및 가중처벌에 관한 법률(1991)』, 가습기 살균제 사건의 영향으로 제정된 『화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률(2013)』등이 대표적인 사례다. 사건이 사회적으로 큰 이슈가 되고 가해자의 부도덕성이 많은 국민의 지탄 대상이 된 상태에서 제정되거나 강화된 환경법으로는 과잉 규제가 이루어지기 마련이다.

지난 2020년 대한상공회의소 조사에 따르면 제조기업 76%가 환경규제로 인한 부담을 호소하고 있다. 특히 부담되는 규제로는 '화학물질 관리(18.4%)’, '대기 총량규제(16.1%)’, '대기 농도규제(15.1%)’, '화학물질 등록·평가(13.1%)’, '폐기물 관리(11.8%)’, '통합환경관리(7.9%)’, '자원순환관리(7.2%)’, '미세먼지 저감조치(6.6%)’순으로 조사됐다. 이는 중복 및 과잉 규제가 기업체의 과도한 행정 절차와 서류 준비 부담을 유발하고 있음을 말해준다.

불필요한 규제

환경규제의 주요 원칙 중 하나는 사전예방의 원칙(Precautionary Principle)이다. 이는 조금이라도 문제가 될 가능성이 있으면 사전에 막아야 한다는 논리로 매우 보수적인 접근을 요구한다. 이 원칙은 대부분의 환경법과 규제에 광범위하게 적용되고 있다. 일례로 수도법 7조의 상수원보호구역 지정 및 관리에 관한 사항을 들 수 있다. 상수원 보고구역에서 발생할 수 있는 수질오염 사고를 사전에 방지하려는 취지는 바람직하다. 하지만 나무 심기, 대나무 재배 또는 벌채, 토지 굴착 및 성토 등에 이르기까지 지나칠 정도의 규제가 이루어지고 있다.

현재 다수의 환경법이 사전예방의 원칙에 따라 이처럼 불필요한 규제를 포함하고 있다. 이는 해당 기업체와 국민 생활에까지 상당한 부담을 주고 있다. 환경법 전반에 걸쳐 불필요한 규제를 찾아내어 폐지 또는 수정·보완해야 한다.

사각지대에 방치된 규제

지금까지 인류는 새로운 문명의 이기와 물질을 먼저 사용한 다음, 그것으로 인해 발생하는 문제를 인식하고 법을 만들어 규제해왔다. 일례로 자동차가 나온 후 사용하면서 파생되는 문제를 경험하고 교통법규가 만들어졌고 대기오염과 소음을 규제하게 됐다. 또 농약을 비롯한 수많은 화학물질도 먼저 사용하고, 후에 자연생태계와 인체에 나타난 피해를 경험한 다음 규제를 시작했다.

지난 몇십 년 동안 급속히 발달해온 무선통신기술은 인체와 자연생태계에 새로운 환경 문제를 야기하고 있음이 지금까지 발표된 수많은 연구 논문으로 밝혀졌다. 2011년 세계보건기구는 휴대전화 전자파를 암 유발 가능 그룹 2B로 분류했다. 그 외 중계기 안테나, 와이파이 라우터, 송전선, 무선전화, 베이비 모니터 등 각종 무선통신기기의 인체 유해성도 밝혀졌다. 하지만 전자파는 환경정책기본법의 환경 유해요소에도 명시되어 있지 않다. 현재 우리나라는 전자파를 전파법에 따라 방송통신위원회 고시로 관리되고 있다. 이는 마치 공장 주인이 자신들이 배출하는 오염물질을 스스로 규제하라는 것이나 다름없다. 휴대전화 과다 사용으로 인한 뇌종양 사망, 와이파이 노출 임산부의 자폐아 출산, 기타 전자파 과민증 사례가 자주 보고되는 현실을 고려하여 무선통신기기의 전자파에 관한 환경규제가 시급하다.

행정적·법률적 잘못된 규제

현재 우리나라는 라돈과 같은 생활환경 방사성 물질을 환경부가 아닌 원자력안전위원회에서 관리하고 있다. 원자력발전소와 핵폐기물을 관리하는 행정조직이 모든 국민의 일상 생활공간을 관리함으로써 여러 가지 문제점이 발생하고 있다. 일례로 지난 2011년 서울 노원구 월계동 아스팔트 도로 세슘 검출, 2018년 라돈 침대 사건 등과 같은 어처구니없는 사건을 들 수 있다. 원자력안전위원회는 원자력발전소 관련 사항에 집중하고 생활환경 방사성 물질은 환경부에서 새로운 법과 제도를 만들어 관리해야 한다.

그 외에도 관련 사항을 충분히 고려하지 못한 법이 제정되어 오랜 기간 시행되는 사례도 있다. 지난 1999년에 제정된 『한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률』에서 처음으로 수질오염총량제와 물이용 부담금제도가 도입되었다. 2002년에는 낙동강수계, 금강수계, 영산강·섬진강수계에도 동일한 내용의 법이 제정되었다. 대상 수계만 달리한 4개의 법률은 가상수(Virtual Water) 개념을 무시하고 물이용 부담금을 수계별로 분리 사용하도록 하여 물관리 불평등을 초래하는 결과를 가져왔다. 2019년 기준 수계별 물이용 부담금은 한강 4,765억, 낙동강 2,388억, 금강 1,218억, 영산강 870억으로, 한강은 물관리에 비교적 많은 예산을 사용할 수 있지만, 나머지 강은 그렇지 못하다. 그래서 지금 4대강 수질 상태는 물관리 예산액 순서가 되었고 그 순서는 영원히 계속될 수밖에 없다. 

가상수 개념에 따르면 한강수계에 거주하는 사람도 낙동강, 금강, 영산강 수계에서 생산되는 농산물과 공산물을 사용하기 때문에 물이용 부담금을 분리 사용하지 말아야 한다. 하지만 법 제정 당시 이를 고려하지 못해 지금과 같은 물관리의 빈익빈 부익부 현상을 초래하고 국토 균형발전을 저해하고 있다. 모든 국민의 물 평등 주권을 보장하고 국토관리 형평성 회복을 위해 제도를 개선해야 한다.

요약 및 결론

환경규제는 다양하고 복잡한 과학적 사실을 바탕으로, 국민이 살아가는 생활환경, 국토 보전을 위한 자연환경, 국가 경쟁력을 좌우하는 산업 활동, 그리고 지구환경을 지키는 국제협약에 이르기까지 방대한 영역을 다루고 있다. 합리적인 환경규제는 과학적 사실에 충실하고 방대한 영역 전반에 미치는 영향을 세밀히 고려해야 한다. 하지만 대부분의 환경규제는 과학적 사실에 대한 이해가 부족하고 영향에 대한 세밀한 고려가 이루어지지 못하고 있다.

우리나라 환경규제는 과학적 근거가 불명확한 규제, 중복 및 과잉 규제, 불필요한 규제, 방치된 규제, 행정적 또는 법률적으로 잘못된 규제 등과 같은 다수의 문제점을 내재하고 있다. 대표적 불합리 사례로 온실가스 배출권 거래제도, 화학물질 등록·평가 및 관리, 상수원 보호구역 지정관리, 무선통신기술로 인한 전자파 규제, 생활환경 방사성 물질 관리, 물이용 부담금 제도 등이 있다. 이러한 문제점은 국가 경쟁력 저하, 산업 활동 방해, 국민건강 피해, 국토균형발전 저해 등으로 가시화되고 있다. 새로운 정부는 이를 전면 재검토하여 폐지 또는 수정·보완해야 한다.

<참고문헌>

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박석순 / 이화여대 환경공학과 교수