미디어법의 선진화 방안

세계의 미디어는 컴퓨터와 결합하여 하루가 다르게 진화를 거듭하고 있다. 미디어의 융합이 기존 미디어 간의 사회적·기술적 장벽을 무너뜨리면서 무서운 속도로 통섭(consilience)을 진행하고 있다. 우리나라 미디어 환경을 사회적으로 볼 때, 우선 미디어 활동을 진흥한다는 각종 미디어별 법제가 표현의 자유를 양적으로 더욱 보장하지 않고 오히려 미디어 내용 결정에 까지 개입할 수 있는 많은 장치를 마련해 두고 있다. 거기에 더해 한류(韓流) 콘텐츠의 수출에는 국민적 관심이 쏠려 있지만 국제적으로 그 균형 있는 흐름에는 관심을 기울이지 않고 있다. 경제체제의 세계화에 상응하는 미디어 기반의 선진화를 검토하는 것이 이 글의 목적이다.

2. 미디어별 법제와 문제점 및 개선방안

우리나라에는 미디어별로 많은 진흥법이 있다. 신문진흥법, 지역신문발전지원법, 잡지진흥법, 뉴스통신진흥법, 영화 및 비디오물 진흥법, 방송문화진흥회법 등이 있고 미디어규제법으로서는 방송법과 방송통신위원회법, 언론중재법 등이 있다. 이 가운데 뉴스통신진흥법과 방송문화진흥회법은 공영통신사와 공영방송자본소유에 관한 법률이므로 논외로 하면, 나머지 법제들은 미디어별로 사업의 진흥과 그 미디어의 사회적·규범적 책임을 담보하는 것을 목표로 제정된 것이다. 하지만 이 법들은 대개 신문방송에 대한 발행·송출 허가제와 소수자의 미디어 활동 규제를 염두에 두었던 식민지시대의 권위주의와 독재시대의 개발매체 언론규범에 의존했던 잔재들과 참여매체이론에 설익은 좌파 논리가 삼투되어 미디어 시장을 인위적으로 규제하던 시절의 악법 조항들이 널려 있다.

현행 미디어법은 대체로 1980년 신군부가 제정한 언론기본법의 자유언론 규제조항들을 선별별적으로 계수(繼受)하고 있다. 거기다 미디어 시장과 여론 시장의 상관성을 염두에 두고 영향력 있는 일부 미디어들의 상대적으로 자유로운 언론활동을 규제하고 집권 세력에게 더욱 유리한 미디어 환경을 조성하려는 발상을 담고 있다. 지면 제약으로 각종 미디어법 가운데 신문진흥법, 방송법, 언론중재법을 다음과 같이 짚어 본다.

1) 신문진흥법

노무현 정부가 제정한 신문규제법인 “신문 등의 기능 보장에 관한 법률“가운데 반시장적인 조항들을 이명박 정부 들어 약간 손질하였다. 그러나 신문 산업을 지원·육성하겠다는 입법 목적은 신문 산업에 대한 정부의 개입을 당연하게 하는 단초가 되기 때문에 이 목적을 위해 많은 규제 조항들을 온존하게 하는 큰 명분으로 작용하고 있다.

신문진흥법은 헌법재판소가 위헌 결정(2006. 6.29. 205헌마165, 2006헌가3 병합)한 시장점유율 규제조항, 상위 3개 신문사에 대한 신문발전 기금 지원 제한, 일간신문의 종합편성 등 방송진출 금지, 일간 신문 지배주주의 타 매체 소유 금지에 대해서만 개폐하였을 뿐 국민의 신문(인터넷콘텐츠) 발행·발표와 신문사(인터넷서비스제공자) 경영의 자유를 제한할 수 있는 규정들을 여전히 갖추고 있다.

시장경제사회의 신문미디어는 사업의 상업성과 공익성을 적절히 조화해야 하고 정부는 여론의 독점을 막기 위해 필요최소한의 장치만 갖추면 된다. 현대의 여론은 물속을 뛰노는 물고기처럼 수시로 변하기 때문이다. 신문진흥법을 개폐해야 할 대목과 사유들은 다음과 같다. 

첫째, 현행법은 신문사에 신문자본을 제공하고 신문경영의 위험을 감당할 책임을 맡은 발행인 진영의 경향성 보호(Tendenzschutz)를 어렵게 하고 있다. 신문사의 소유제한과 시장지배적 사업자 규정을 폐지하여 신문사의 사기업성을 인정한 이상, 언론자본가와 언론노동자를 민법상 계약 자유의 원칙 아래 두고 시장 활동에 대해서는 공정거래법상의 규정을 준용하되, 그 기준을 완화하는 것이 앞으로 미디어 간 경쟁에서 막대한 자본이 소요될 신문 산업을 진흥하는 방안이 될 것으로 보인다.

둘째, 현행법의 총칙에 나타나고 있는 독자의 권리보호 규정도 실질적으로 가변적이고 유동적인 신문독자를 방송시청자에 유비 추리한 것으로 논리적 정합성이 뒤떨어지고 기사와 광고의 구분 편집을 강제함으로써 신문이 자율적으로 게재여부를 판단해야 할 광고에 대해 신문사의 과잉책임을 묻는 근거가 될 수 있고, 언론인에 대한 법정 연수 규정(제8조) 역시 언론인의 다양성과 자율성 증진 및 비판과 토론 능력의 고양을 통한 사상의 자유로운 교류에 방해가 될 수 있다.

셋째, 신문과 인터넷뉴스서비스 사업을 한데 묶어 그 등록과 소유를 규정하고 있는 것(제2장 20개조)은 전통적 매체인 신문과 과학기술 발전의 산물인 최신 매체 인터넷을 동일률로 규제하려는 비합리적이고 불공정한 발상이다. 우리나라 신문발행제도는 구한말의 허가제로부터 현재 등록제 체제까지 진화하였으나 신문의 자유를 더욱 잘 보장하는 신고제는 아직 실시되지 않고 있다. 그런데 인터넷의 경우에는 현존하는 시청각 매체를 모두 융합하는 새로운 매체로서 그 신속성, 쌍방향성, 기능성 때문에 당초부터 사전 규제가 불가능한 매체임에도 불구하고 가장 오래된 전통매체와 동일한 선상에서 시사성 콘텐츠를 규제하려는 속셈으로 이 법에 포섭한 것은 입법정책상의 우둔함을 드러내는 것이다.

넷째, 신문사업에서의 외국인 차별은 국제경쟁력을 가진 세계적 미디어 자본의 국내 투자를 차단하기 위한 조치였지만 OECD 가맹국으로 WTO 체제의 근간을 이루게 된 국가에서 저작권 등의 최혜국 대우 등을 고려할 때 더 이상은 지속되기 어렵기 때문에 정책적 결단이 필요하다. 우리나라 신문기업의 국가경쟁력을 높임으로써 세계 미디어 자본과 수용자들에게 더 유용한 콘텐츠로 경쟁할 수 있는 여건을 만들 어 주어야 한다.

다섯째, 정부의 지원과 정부광고의 독점적 지원에 의존하는 한국언론진흥재단과 언론진흥기금도 재정비되어야 한다. 미디어의 소유와 경영이 자유화되는 세계화 시대에 우리나라 언론진흥을 위해 타국의 미디어 자본이 직·간접적인 방법으로 한국정부의 신문규제 그물망에 포함되어 있는 단체와 기금에 고분고분 자금을 내줄리 만무하다. 정부는 미디어 조정기구로서 외국자본의 우리나라 시장 진입으로부터 미디어산업을 지키는 좀 더 정교하고 창조적인 방법을 찾아야 할 것이다.

2) 방송법

우리나라 방송법은 방송산업을 유치산업으로 보아 육성하고 시청자주권을 보호함으로써 송‧수신자 간의 균형을 도모하려는 큰 명분 아래 제정되었다. 그러나 이 명분은 선진화와 세계화 및 과학기술의 획기적 발전에 힘입어 그 의의가 퇴색해 가고 있다. 방송과 통신기술의 융합은 그 구별을 어렵게 하고 있고, 최근 들어 세계최선진 통신기술 경쟁대열에 합류한 나라의 법제로서는 낡은 외피가 거추장스러울 정도이다. 방송과 통신관계 법제의 통합이 요구되는 것은 바로 이런 현실 때문이기도 하다. 이 법 및 방송관련법을 조금만 짚어 본다.

첫째, 2010년 3월 제정된 방송통신발전기본법(제24조)에 따라 방송통신위원회(이하 ‘방통위’)가 각종 방송사(지상파, 종합편성, 보도전문, 홈쇼핑, IPTV, 위성 등)로부터 공과금으로 징수하여 조성된 방송통신발전기금은 폐지 또는 축소되어야 한다. 방송광고매출이나 영업이익의 일정 비율을 공과금으로 납부하게 하는 것은 일종의 준조세로서 조세법률주의와도 상충할 뿐만 아니라 방송이 창출하는 이윤을 유사지대(pseudo-rent)에 유비 추리한 논리가 현재의 과학기술발전에 비추어서는 타당성이 약하므로 전파사용료 징수로 대체해야 한다. 이 기금의 징수 및 운용주체인 방통위는 행정기관임에도 불구하고 국회의 심의 없이 조성된 기금의 수입과 지출을 스스로 관장한다. 이것은 주권자인 국민의 의사와 관계없이 행정부가 방송사업자로부터 걷어 들인 자금을 관장함으로써 주로 자신의 기관유지비에도 사용하는 것이기 때문에 조세법률주의에도 위배되고 행정기관의 재량행위로서도 그 범위를 넘는다.

둘째, 방송사업자의 소유제한을 완화해야 한다. 세계화 시대 미디어 기업의 경쟁력 제고를 위해 최대주주가 51%까지 주식을 소유할 수 있어야 하고, 미디어 간 교차 소유를 인정하게 된 이상, ‘눈 가리고 아웅 하는’ 식으로 재벌과 신문사 등의 종합편성 채널의 주식 소유 30% 상한제도는 이를 상향 조정하던가 철폐하는 게 순리에 맞게 법을 고치는 것이 된다. 일간신문사와  통신사가 종합유선방송과 위성방송사업자의 주식 49% 이상을 소유하지 못하게 한 규정 역시 시장의 자유와 어긋난다(법 제8조 제6항, 시행령 제4조 제5항 제1호). 종합편성 등의 방송 사업에 참여하는 일간신문의 구독률을 전체 신문의 20%로 제한하는 것도 미디어 자본의 자유로운 통합을 저지하는 장치이므로 폐지해야 미디어 산업이 콘텐츠 중심으로 더욱 성장할 수 있다. 

셋째, 특정방송자본이 경영 또는 소유할 수 있는 방송사업자(지상파, 종합유선, 위성 포함)의 수를 제한하고 있으나(법 제8조 제8항), 방송시장의 공정경쟁을 담보하는 조건으로 이 제한을 해제하는 것이 세계미디어자본과의 글로벌 경쟁력을 높이는데 오히려 도움이 된다. 물류뿐만 아니라 정보문화상품의 수출입이 늘어나게 될 선진국으로의 도약을 위해서는 오락이 그 주기능이 되고 있는 각종 방송 사업체의 교차 소유와 겸영의 확대가 더 바람직하다. 인터넷멀티미디어법을 포함한 각종 방송관계법제 가운데 시장 규제 조항들을 대폭 삭제하고 가칭 ‘통합전자매체법’을 제정하여 전자미디어 상호 간의 이익 충돌과 미디어 콘텐츠 수용자의 프로그램 선택권을 더욱 보장해야 한다. 여기서 프로그램 선택권은 일찍이 Jean D‘Arcy가 언급한 커뮤니케이션권리(right to communicate)가운데 하나로 예컨대, 차려진 밥상 위의 반찬만 먹어야 하는 할 때 자신의 취향에 따라 이를 거부할 수 있는 권리(right not to be communicate)를 보장하여 언론정보인권을 확대하는 일로 귀결될 것이다.
 
넷째, 방송내용의 공정성과 공공성을 심의하기 위해 설치된 방송통신심의위원회는 방송내용과 방송윤리에 대한 심의를 법제화한 것이므로 동 심의위원회의 위상을 민간자율심의단체로 보기 어렵게 한다. 오스트레일리아 방송위원회는 국·공영과 상업방송이 공존하는 제도 하에서 각 방송사와 인터넷 사업체가 위원회의 도움을 받아 윤리강령이나 실천요강을 제정하게 하고, 그 냉용에 불만이 있을 때는 고충 처리 차원에서 조사가고 제재할 뿐이다. 방송의 자유와 공정성의 균형 있는 보장을 위해서는 ‘방통심의위‘ 관련 조항들은 방송법에서 당연히 개폐되어야 옳다.

다섯째, 교육방송은 공영방송이 당연히 수행해야 할 중요한 영역이다. 국고 지원과 일정한 교육영업을 동시에 행하는 근거가 되는 한국교육방송공사법을 폐지하고 EBS를 한국방송공사에 통합하고 KBS 2 채널은 조속히 민영화하여야 한다. 이와 같이 현재의 방송구조를 일대 개혁하는 것이 정보문화상품의 국가횡단적(trans-national) 무한 경쟁이 예고된 미디어에 기반을 둔(media-based) 미래사회의 정책 기조가 되어야 하기 때문이다.  

3) 언론중재법

언론중재법은 우리나라 특유의 법으로 경제발전과 민주화 진전을 특징으로 하는 선진화 시대에 그 개폐를 심각하게 논의해야 할 대상이다. 언론중재제도는 군사정권의 쿠데타 입법 가운데 하나인 언론기본법 가운데 언론활동 보호(동법 제6조 언론의 정보청구권과 제8조 취재원 보호) 규정과 형평을 이루는 수용자의 권리로 언론의 책임을 강조하기 위한 입법이었다. 언론기본법의 주목적은 언론통제에 있었고 정권 말까지 시행하지 못했던 박정희 정권의 언론윤리위원회법 취지를 계승한 것이어서 법이 폐지되었지만 이 제도만은 제6공화국에서도 언론에 대한 피해망상증이 만연한 국민정서의 지지를 받아 온존해 왔다. 그러다가 노무현 정부를 거치며 인격권 보호를 명분으로 법의 적용 범위를 종래의 신문과 방송에서 거의 잡지와 인터넷에 까지 넓히게 되었다.

그러나 이 법의 많은 조항은 언론이 그렇게도 갈망하는 자율적인 언론보도의 자유를 여러 측면에서 목을 조르고 있다. 준정부기관인 언론중재위원회가 가진 정정보도 청구에 대한 판단은 사실 보도를 위주로 해 온 언론관행에 비추어 언론의 자유를 억압할 소지가 많다. 정정보도는 진실보도에 대한 가장 강력한 요구이고 언론의 윤리적 지향으로 천만번 옳은 명제이지만 어떤 사실의 진실 여부는 몇 달 만에 밝혀질 수도 있지만 몇 년 또는 몇 세대가 지나 후에도 밝혀질 수 있는 것을 동시대인이 판정하겠다는 것은 집단감성이 지배하는 민주적 다중(多衆) 사회의 도래를 거부하는 엘리트-대중의 2분 사회 내지 교양을 갖춘 다수인 공중중심 사회를 믿는 낡은 논리이다.

예를 들어, 우리나라는 독자적으로 훌륭한 신문윤리제도를 가지고 있으면서 이를 무력화하여 신문윤리 심의 기능까지 언론중재위원회에 맡긴 것은 사회 성원의 주체적 생활 역량을 폄하하고 사회적 이해의 조정 기능을 국가에 맡겨온 산업사회의 유제이다. 우리나라 신문윤리위원회는 1957년 신문윤리강령의 도입 이후에 많은 고민을 거치며 영국의 언론불만처리위원회(PCC) 윤리강령을 닮은 윤리강령을 채택해 시행해 오고 있다. 미디어에 대한 불만은 콘텐츠의 생산과 소비가 동시에 진행되고 일인 미디어가 기업형 미디어와 공존하는 현실을 절박하게 받아들여 자율규제의 원칙을 강화하는 패러다임의 일대 전환이 있어야 할 것이다. 

3. 결론

지금까지 사회적 미디어는 뉴스보도 중심의 신문과 메시지 대량 송출 위주의 방송(broadcasting)이 대세였다. 오늘날의 정보통신전파기술은 의견의 다양성을 표현하는 콘텐츠와 개별적 접근에 쌍방향성을 갖춘 협송(narrowcasting)의 시대로 전환되고 개인의 선택이 생활세계의 식민화를 좌우하여 공·사 구분을 흐리고 사회적 이해를 결정하는 요인으로 작용하고 있으므로 시대정신은 보편적인 소통이 가능한 미디어 기반을 요구한다.

UP통신사를 설립한 스크립스(H.P.Scripps) 미디어재벌에서 보듯이 통신사 간의 병합, 심문사의 인수 합병, 그리고 현재는 라디오·네트워크 TV·만화 신디케이트 등 다수 미디어를 소유함으로써 이종 미디어와의 경쟁과 신종 미디어 시장에의 줄기찬 진입을 통해 그 경쟁력을 끊임없이 갱신하고 있다.

지식체계의 재정비와 함께 우리나라의 미디어법은 세계화에 부응하여 각종 미디어 시스템의 융합을 도와야 한다. 국내에서는 의견의 다양성과 표현의 융통성을 제고하기 위해 자유의 논리를 더욱 보충하고 국제적으로는 미디어 콘텐츠의 균형 있는 흐름이라는 개발도상국의 요구에도 부응하도록 전향적인 재정비가 필요한 시점이다.

유일상 / 건국대학교 신문방송학과 교수

<참고문헌>

유일상, 언론정보윤리론, 아침, 2001.
유일상, 전정판 언론법제론, 박영사, 2007.
유일상(외), 보도실무와 인격권, (주)사회평론, 2011.
William Outhwaite, Habermas-A crtitical introduction, Stanford Univ. Press, 1994