[CFE정책모니터] 농지연금제도

정책배경: 구조조정과 복지 및 역모기지 제도의 결합

현재 정부는 농가유형을 약 4개 정도로 구분하여 각각의 유형에 맞는 정책을 실행하도록 방침을 정한 후 정책을 추진하고 있다. (표 참조) 이중에서 성장이 가능한 농가유형은 성장단계별로 재정금융지원(저금리, 농업신용보증, 세제감면), 교육ㆍ컨설팅, 브랜드육성, 경영안정지원 등 체계적인 성장지원 프로그램을 발굴하여 농업의 경쟁력을 높이려고 시도하고 있는 반면 성장이 어려운 고령농은 의료, 연금, 복지시설 지원 및 월 일정액 특별소득보조 등 체계적 은퇴프로그램 및 복지정책을 제시하여 재촌탈농(在村脫農)을 유도하고 있다. 이러한 관점에서 볼 때 농지연금제도는 표에서 제3 유형에 대한 정책으로서 고령농의 탈농을 촉진하는 정책인 동시에 농사가 어려워진 고령농에 대한 복지제도적 요소가 결합된 것으로 판단된다.

즉 농가에 대한 구조조정을 실시하여 효율성이 떨어진 농가가 어쩔수 없이 농업에 종사하는 것을 방지하는 동시에 은퇴한 고령농이 어느 수준이상의 생계를 유지할 수 있도록 하는 것이 목적인 것이다.

이처럼 농지연금제도는 기본적으로 고령농의 노후생활돕기를 위해 마련된 정책인데 이는 기본적으로 역모기지제도에 근본을 두고 있는 정책이다. 역모기지 제도는 원래 본인이 보유하고 거주하고 있는 부동산만 있는 상태에서 일정한 수입원이 없는 고령 은퇴자를 위해 해외에서 만들어진 제도이다. 가입자는 보유주택에 계속 거주하되 이를 금융기관에 담보로 설정해놓고 사망 시까지 매월 일정액을 금융기관에서 수령하는 제도이다. 통상 본인 및 배우자가 사망하면서 연금은 종식되고 금융기관을 담보권을 행사하여 부동산을 처분하게 된다. 농지연금제도는 이러한 역모기지 제도를 농지에 적용한 제도이다. 즉 보유농지를 담보로 맡기고 연금을 수령할 수 있도록 하는 제도인 것이다.

정책내용: 주택연금제도와 유사한 농지 역모기지 제도

지원대상 농업인 요건은 부부 모두 65세 이상으로서 영농경력 5년 이상이되 소유농지 총면적이 3만㎡이하인 경우에만 해당된다. 일단 지원신청을 하면 심사를 한 후 담보농지에 대한 저당권설정과 함께 농지연금이 지급된다. 농지의 가격은 개별공시지가를 기준으로 평가하고 가입자와 배우자가 소유한 농지, 제한물권이 설정되지 않은 농지, 압류·가압류 대상이 아닌 농지만 담보를 받아준다.

연금 지급방식은 사망할 때까지 받는‘종신형’과 10년, 20년 등의 기간을 정해 받는‘정기형’두 가지로 구분돼있다. 가입자가 사망한 뒤에는 상속인으로부터 지급된 농지연금을 상환받거나 농어촌공사가 담보 농지를 매각해 회수하게 된다. 담보 농지를 팔아 연금을 회수하고도 남은 금액은 상속인에게 돌려주고 부족할 경우 농어촌공사가 손실을 떠안게 된다. 또한 일단 가입할 경우 중도이탈방지와 농지가격하락·이자율상승·수명 연장 등으로 장래 발생할 수 있는 손실 보전 목적으로 가입자에게서 가입비를 징수하는데 이는 담보농지 가격의 2% 내에서 장관이 결정하도록 하고 있다.

물론 담보농지에 대해 저당권 등 추가로 제한물권을 설정하는 행위를 하여서는 안 된다. 가입자가 사망한 경우를 포함, 농지연금 지급정지 사유가 발생하면 연금지급을 끝내고 담보농지를 처분하여 정산 및 지급금을 회수하게 되는데 이때 채권행사는 원칙적으로 담보농지에 대해서만 가능하도록하되 저당권에 우선하는 조세채권·임금채권 등의 사유로 회수하지 못한 금액이 존재하는 경우 등 특수한 경우에는 제한적으로 다른 재산에 대하여도 채권행사가 가능하다. 이와 관련하여 정부는 올해 6월 30일 ｢한국농어촌공사 및 농지관리기금법 시행령｣을 개정하여 농지연금의 지원기준과 방식 등을 마련한 바 있다.

정책평가: 신축성과 취급기관 및 유사제도의 확대도입 필요

이 제도는 이미 시행중인 주택연금제도를 농지에 응용한 제도이다. 주택공사는 현재 주택연금제도를 운영 중인데 이 제도를 농지에 적용한 것이다. 이 제도의 도입은 농사일이 힘든 고령농업인에게 은퇴의 기회를 제공한다는 면에서 의미있는 제도로 판단된다. 특히 이렇다할 수입원이 없어서 힘들게 농업에 종사하는 농업인에게는 하나의 대안이 제시된다는 면에서 의미있는 제도로 파악된다. 제도가 도입되고 이러한 제도를 선택하는 농가가 생길 경우 이들이 과거에는 선택할 수 없었던 대안을 선택가능하게 해주는 만큼 농업인의 복지는 증가할 것으로 보인다.

단 이 제도를 도입하는 만큼 좀 더 신축적으로 제도를 운영할 필요가 존재한다. 특히 종신지급 방식 혹은 일정기간 매월 지급방식 중에서 선택을 하도록 하고 있는데 일정 사유가 발생시 종신혼합 방식으로도 가능하도록 할 필요가 있다. 즉 일정 한도(예:대출한도의 50%) 내에서 한꺼번에 인출을 허용하고 나머지 부분에 대해 매달 일정금액을 종신토록 지급하는 방식도 도입할 필요가 있는데 이때 주택공사의 경우 주택구입(임차)자금, 사행성, 사치오락성이 아닌 용도 내에서 제한적으로 허용하고 있다.

이왕에 실시하는 제도인만큼 면적제한을 완화하여 농지면적이 넓은 경우도 포함하도록 하되 전체 보유토지 중 3만㎡ 까지만 가능하도록 하고 몇 가지 요건을 추가하는 것도 좋은 대안이다.

또한 담당기관의 문제에 있어서 농어촌공사가 금융까지 담당하는 문제를 완화하는 측면에서 취급기관을 바꾸거나 좀 더 다양화 하는 것도 검토할 필요가 있다. 농협을 포함 관심 있는 금융기관이 원할 경우 취급할 수 있도록 할 필요도 있다.

나아가 조금 더 검토할 필요가 있는 제도 중 하나는 유럽에서 시행되고 있는 경영이양제도이다. 이 제도는 농민이 60세가 넘고 나면 자녀 중 한명에게 자신의 사업을 물려받도록 하되 65세까지 경영권을 모두 이양하도록 하고 이 경우 ‘경영이양연금’을 지급하는 방식이다. 노후보장을 확실하게 해주면서 동시에 구조개선 인센티브도 같이 도모하는 것이다. 이 경우 경영이양을 받은 자녀의 농지는 일종의 일자 상속제도에 포함되어 상속권이 있는 또 다른 형제가 있더라도 농지분할이 되지 않도록 하고 있다. 즉 농지 일자 상속자는 형제의 상속지분에 대해 토지를 넘기지 않고 10년 내지 20년 동안 농사를 지어서 갚을 수 있도록 하는 것이다. 독일의 경우 노령농민들이 농사를 물려받을 자녀가 있는 경우 65세 이전 적당한 시기에 영농이양을 하고 있고 자녀는 대개 부모에게 일정한 액수의 생활비 지원을 약속함으로써 국가의 부담을 줄여주고 있는 것이다. 우리나라의 경우 30대 미만의 젊은 세대가 영농 정착하는 숫자는 연 평균 1500여명도 못되는 것으로 파악되고 잇는데 이러한 이러한 제도를 보완적으로 도입하여 일부 사례가 생긴다면 이는 국가의 부담을 줄이면서 효율성을 제고시킬 수 있을 것으로 보인다.

윤창현 / 서울시립대 교수