노조 투명성 제고를 위한 제안

조직노동이 정부를 상대로 정치적 총파업을 공공연하게 추진하고, 개별기업노조의 파업권 행사가 사회전체에 충격을 주는 환경이 되었다. 노조는 사용자를 상대로 임금투쟁을 하는 기업내부조직 단계를 벗어나 사회와 경제에 영향을 미치는 공공조직으로 위상이 변했다. 노조의 사회적 역할과 위상이 달라졌으므로 그에 어울리는 투명성과 공공성이 확보되어야 할 것이다. 기업의 역할이 커지면서 사회적 책임을 추궁하고 시민사회가 감시할 수 있도록 투명성을 요구하는 것과 같다.

대중교통ㆍ보건의료ㆍ사무금융ㆍ항공수송ㆍ자동차 등 한국 경제사회의 심장부를 구성하는 공공기관이 노사분규의 중심을 차지하고 있다. 이들 기업이 분규에 휘말릴 때마다 경제계에 비상이 걸리고 시민사회가 불안에 빠진다. 노조의 일거수일투족이 국민경제에 비상을 걸고 시민사회에 불안을 주는 힘을 가졌다면 그 힘이 투명하게 행사되어야 할 것이다.

노조는 외부세계에서 그 내부를 볼 수 없는 조직이지만 한 때 조합원이 2백만 명 대에 달하는 거대한 사회를 이루고 있다. 그러므로 외부세계가 요구하는 투명성뿐만 아니라 내부사회 구성원이 요구하는 투명성도 충족시켜야 한다. 노조는 근로자의 단결체이므로 조직목적과 조직형태에 공감이 필요하고, 조합비를 재원으로 운영되는 조직이므로 재정운영에 동의가 필요하며, 파업은 조합원의 소득과 안전에 연계되므로 파업목적을 두고 의견이 갈릴 수도 있다. 그러므로 노조의 투명성은 조합원을 위해서도 필요하다.

노조의 대외적 영향력이 커질수록 지배구조와 리더십에 조합원의 관심도 커질 것이며 노조의 힘을 이용하려는 사람도 늘어날 것이다. 노조의 힘이 민주적 경쟁의 틀을 넘으면 분열과 암투로 변할 수도 있다. 민주노총이 지도부 구성과정에서 최근에 보인 계파간 물리충돌은 내부관리의 투명성이 긴요하다는 증거다. 한국노동은 지금 내외에서 변신을 요구받고 있다. 이 글은 투명성을 중심으로 한국노조의 변신을 기대하는 제언이다.

1. 조직목적의 투명성

우리나라에서는 노동법이 노동조합의 조직목적을 불투명하게 변형하여 노조활동을 오도하고 있다. 헌법은 근로자에 노동3권을 부여하면서 그 목적이 ‘근로조건의 향상’에 있음을 간결하게 표현하고 있으나 (헌법제33조), 여기에 근거를 두고 제정된 노동조합법은 근로조건의 유지ㆍ개선 외에 근로자의 ‘경제적 사회적 지위향상 도모’를 끼워 넣었다 (노동조합및노동관계조정법 제2조4호, 이하 노동조합법). 그 결과 노동조합이 사회ㆍ정치적 단체인지 헌법상 순수 근로자단체인지 불투명하게 되었다. 지금 정치파업과 불법폭력파업이 일상화된 뒤에는 조직목적을 불투명하게 변형시킨 노동조합법에 책임이 있다. 실제로 양대노총은 선언과 강령 및 규약 속에 근로자의 ‘경제적 사회적 지위향상’ 규정을 부풀려 다양한 정치적 사회적 목적을 포함시켰다.

헌법상 노동3권의 뿌리는 근로조건 향상을 두고 사용자와 겨루는 노동시장에 있으므로¹⁾ 노동조합은 이 담을 넘을 수 없는 것이 원칙이다. 그러나 노동조합법이 ‘경제적 사회적 지위향상’을 도모할 수 있는 기회를 덤으로 주었기 때문에 한국 노동조합은 예정에 없는 특혜를 누리고 있다. 노조가 정치파업을 준비하면서 면책특권을 이용하기 위하여 노동시장기능인 단체교섭을 위장해도 막을 방법이 없다.

헌법상 노동3권을 실현하는 수단으로 노동조합 설립을 허용한 것이므로 조직목적에 덤으로 들어간 ‘경제적 사회적 지위향상 도모’ 부분을 정리해야 할 것이며, 최소한 단체행동권 행사만은 헌법상 ‘근로조건 향상’ 규정과 일치시켜야 한다. 하위법인 노동조합법이 헌법상 입법의도를 벗어나 노동시장 밖에서 정치목적에 단체행동권을 행사할 수 있도록 기회를 주었기 때문에 바로잡아야 한다고 생각하는 것이다. 그 단적인 폐해사례를 전교조활동에서 볼 수 있다. 전교조는 교육정책을 두고 정부와 다투면서 노동조합법상 단체행동권을 활용하여 정부측에 압력을 행사한다. 단체행동권을 무기로 이용하는 전교조 행동은 근로조건 향상을 위하여 노동3권을 부여한 헌법상 의도를 멀리 벗어난 것이지만 정부는 불문에 붙이고 압력과 타협했다.

노동조합의 위상을 존중하는 유럽에서는 사회적 관심사를 협의하기 위하여 노조를 파트너로 대우하는 사회적 대화를 제도화하고 있다.²⁾ 이 때 노조는 노동3권을 행사하는 조직으로서가 아니라 사회적 파트너로서 대화에 임하며 파업권을 무기로 이용하지 않는다. 한국의 노조가 사회적 파트너 입장에서 정부기관이나 사용자단체와 사회적 대화를 진행하면서 단체행동권을 무기로 이용하지 않는다면 이런 문제가 제기되지는 않을 것이다.

민주노총이 유럽형 사회적 대화창구인 노사정협의회를 거부한 다음 파업권을 무기로 정치투쟁에 나서는 것도 조직목적이 투명하지 않기 때문에 야기되는 것이라고 생각한다. 사회적 파트너로서의 노동조합 역할과 파업권 행사주체로서의 역할이 구분되는 투명한 조직목적 설정이 필요하다.

2. 조직형태 구분의 투명성³⁾

우리나라 노사관계를 복잡하게 만드는 요인 속에는 노동조합 조직형태의 불투명성이 들어 있다. 노동계는 말할 것도 없고 관련 학계에서도 노조조직형태는 산별체제로 가야 한다고 주장한다. 산별노조 예찬론 뒤에는 한국의 기업별노조는 후진국형이기 때문에 선진국형인 산별로 가야한다는 노조선진화론이 들어 있다. 그러나 이와 같은 맹목적 산별노조 숭배론은 일종의 사대주의 아니면 무지에서 나온 것이다. 첫째, 19세기 중엽 영국에서 처음 나온 산별노조 원형은 숙련직인(熟練職人) 중심의 직종별노조에서 버림받은 미숙련노동을 조직화한 것이다. 가입할 노조가 없는 신흥산업의 미숙련노동 단결체이기 때문에 이미 터를 잡은 직종별(craft)노조와 구별하기 위하여 산업별(industrial)노조라는 이름이 붙여졌으며 이때의 산별노조는 삼류 대접을 받았다.

산별노조의 제 2 유형은 유럽에서 나왔다. 공업화를 영국에서 배운 유럽은 정치권이 노동을 정치에 이용하기 위하여 조직화를 선도했으며 정치적인 필요에 따라 산업별 광역조직을 만들고 정치투쟁의 선봉에 세웠다. 유럽의 산별노조가 주도하는 노동투쟁 속에는 정치적 주도권경쟁 목적이 들어 있으며. 이런 의미에서 유럽노조를 순수한 노동단체로 보는 것은 위험하다.

한국에서 산별로 가야한다는 불투명한 주장이 나오는 이유는, 영국형 조직원칙과 유럽형 투쟁방법이 나온 배경을 구분하지 않고 유리한 점만 내세워 추구하기 때문이라고 생각한다. 그러나 이와 같은 혼혈조직은 환상일 뿐이며, 오늘날 영국형 조직형태는 노조 간 이합집산과 신기술산업이 발달되면서 단순한 생활공동체형으로 변형되었으며⁴⁾ 사기업 영역에서는 기업단위 교섭방식이 대세를 이루고 있다. 유럽의 산별노조역시 세계화 물결에 밀려 광역교섭의 획일화 장점보다 기업별교섭에서 오는 실리를 챙기는 추세를 보이고 있다.⁵⁾ 산별노조의 원산지인 영국이나 유럽 모두 기업별 교섭방식을 닮아가고 있는 것다. 한국이 기업별조직을 버리고 따라가려는 산별노조가 거꾸로 한국형 기업별 교섭방식을 따라오고 있다는 것은 아이러니가 아닐 수 없다.

산별노조 원형은 근로자가 개인자격으로 직접 노조에 가입하는 것이므로 조합비도 각자가 납부할 수밖에 없다. 민주노총이 강령과 규약에 산별노조 건설목표를 명시하고 한국노총과의 차별성을 과시하지만 조직실체는 한국노총과 같은 기업별노조 연합단체를 벗어나지 못했다. 기업별노조 실체를 불투명한 산별노조 구호로 흐리고 산별교섭을 주장하며 기업별 단위노조를 사냥⁶⁾하는 것은 호가호위(狐假虎威)하는 것과 같다. 산별노조의 초기업적 교섭방식이 부러우면 기업별노조 그대로 연합하여 초기업적 통합교섭방식을 추구하면 될 것이다. 일본의 기업별노조는 필요에 따라 연합하여 사용자단체와 통합교섭을 하기 때문에 산별노조를 예찬하지 않으면서 산별교섭 효과를 스스로 만들어 내고 있다. 세계화 추세를 타고 노조 조직형태 구분이 무의미해졌다는 점에서 보면 산별노조 지향성은 한국노동의 상급단체가 갈라서는 이유가 되지 않는다.

3. 재정운영의 투명성

한국의 기업별노조는 영세하기 때문에 전임자 급여를 기업이 부담해야 한다는 논리 속에 노조의 재정운영문제는 치외법권 지위를 누렸다. 그러나 노조는 조합원이 납부하는 조합비를 재원으로 하여 운영되기 때문에 재정의 규모와 관계없이 투명성이 요구된다. 여기에서 말하는 재정운영의 투명성은 부정을 방지한다는 소극적인 측면외에 지출항목의 투명성이 포함된다.

우리나라 노조가 정치적 목적의 활동을 계속하는 한 조합비를 정치목적에 사용할 때 일어나는 문제점이 있다. 노조의 정치적 활동방향 설정은 조합원 전체의사로 결정되는 것이 아니기 때문에 조합원 중에는 노조의 정치활동에 동의하지 않는 경우가 일어난다. 실제로 금년 3월 초 철도파업의 경우에도 파업원인으로 작용한 정치적 요구사항이 일선 조합원의 불만을 초래했다.

일찍이 정치활동을 시작하여 노동당을 창당한 영국노조는 관행적으로 정치활동에 조합비를 사용해 왔으나 정치노선을 달리하는 조합원의 저항을 받았다. 이를 계기로 조합비와 정치헌금계정을 구분하여 관리하고 있으며, 지금은 정치헌금 계속 여부를 10년마다 조합원 비밀투표로 결정한다.⁷⁾ 이것은 조합비를 지키려는 한 조합원의 용기가 노조 정치활동을 투명하게 만드는 계기로 작용한 것이다.

우리나라에서도 조합원의 정치헌금을 별도로 받아 독립계정을 만들 때까지는 조합비를 정치적 활동에 사용하는 문제점을 안고 갈 것이다. 이에 대비하여 정치목적에 사용할 수 있는 예산을 투명하게 책정하는 방법을 생각할 수 있다. 이를 위해서는 지출항목과 활동내용이 투명하게 구분되어야 할 것이다. 예를 들면 민주노총이 적극적으로 주도한 비정규직노동 규제입법 저지활동은 조합원 입장에서 볼 때 자신들의 생활이익 증진에 도움을 준 것은 아니다. 권력과 자본의 탄압과 통제 분쇄 (민조노총규약 제4조5호)나, 민주주의와 사회정의 실현 (한국노총규약 제4조7호)같은 규약상 목적사업도 조합원 복리증진과 거리가 멀다.

노조 재정운영의 투명성이 촉구되는 또 하나의 요인은 앞으로 전임자 급여를 노조재정으로 부담해야 하기 때문이다. 전임자 급여를 노조가 부담하게 될 경우 건전재정을 유지하기 위하여 기업경영에서 채택하는 구조조정이나 예산집행의 효율성 등 관리기법이 요구될 것이다. 효율적 조직관리와 투명한 예산집행은 건전재정의 필수조건이므로 이를 위하여 일정규모 이상의 단위노조 또는 연합단체는 외부 전문기관의 조언이나 회계감사가 필요할 것이다.

4. 의사결정과정의 투명성

시민생활에 필수불가결한 대중교통과 같은 공익산업이 노조의 파업대상이 되면서 노조의 공공성이 강조되고, 그에 따라 조직내부에서 일어나는 의사결정과정이 중요한 의미를 갖게 되었다. 지난 3월 1일 시작된 철도파업으로 불편을 겪은 시민은 지도부에 속았다며 업무에 복귀하는 기관사 말을 전해 들으면서, 철도노조의 거대한 힘이 시스템을 벗어나 조작될 수 있다는 사실에 놀랐을 것이다.

노조내부 의사결정과정의 투명성 제고문제가 제기된 또 다른 사례는 민주노총이 지도부를 선출하는 선거를 관리하지 못하고 계파간 물리적 충돌사태로 중단한 사건이다. 물리적 힘으로 정상적인 임원선거 진행을 방해했다는 사실은 의사결정을 힘으로 조작한 것과 같다. 결국 노조의 내부의사 결정과정에 투명성을 제고해야 한다는 제의는 곧 ① 파업의사결정과 ② 임원선거과정을 ③ 투명하게 만들어 어떤 유형의 조작도 들어가지 못하도록 하자는 뜻이다. 그리고 조작이 일어날 경우 조합원이 바로잡을 수 있어야 안전하다.

노동조합법 입장에서 보면 파업투표규정(노동조합법 제41조1항)과 임원선거규정(노동조합법 제16조)을 두었으므로 노조측에 관리책임을 넘기고 싶을 것이다. 그러나 현행법은 일종의 배내옷에 해당되므로 어른이 된 지금은 체구에 맞는 깃이 달린 옷을 지어 주어야 할 것이다.

노조 내부의사 결정과정을 자율에 맡겨 오던 영국은 1984년에 도입한 파업 전 조합원의 비밀투표제도를 10년 뒤 우편투표제도로 변경했다. 우편을 이용한 의사결정은 시간과 비용이 든다는 단점도 있지만, 조작을 방지하여 투명성과 신뢰성을 확보하고 지도부의 기싸움이 파업으로 연장되는 것을 중화시키는 장점도 있다.⁸⁾ 영국은 우편투표 비용을 정부가 부담하여 노조측 반대를 무마했다. 우편투표제도를 한국의 철도파업에서 가정한다면, 파업찬반을 묻는 우편물에 파업요인으로 작용한 미합의 쟁점이 명시되었을 것이므로 지도부에 속아 파업에 참가했다는 말이 나오지 않았을 것이다.

우편투표제가 아니라도 투명성과 신뢰성을 높이는 방법은 있을 것이다. 예를 들면, 대학총장 선거를 선거관리위원회에 위탁관리하는 방법이 논의되는 것과 같이 노조의 중요한 선거와 투표과정도 위탁관리가 가능할 것이다. 다음으로, 노조가 실시하는 파업투표와 임원선거 과정에 ‘야당참관인’ 제도를 원용하여 중립적 제3자를 참관인으로 배치할 수도 있을 것이다. 이것은 노사간 합의 또는 행정지도 형식으로 도입이 가능할 것이며, 노조가 실시하는 투표과정에 중립적 참관인을 배치할 경우 다음과 같은 역할을 맡겨 투명성을 제고할 수 있을 것이다.

투표자명부 정확성 확인
투표용지 관리과정 확인
투표용지 배부과정 확인
투표용지 회수과정 확인
집계과정 확인
결과발표 확인

의사결정과정의 투명성과 신뢰성을 확보하려면 투명성이 훼손될 경우 바로잡을 루트도 필요하다. 영국에서는 노조규약에 저촉되는 파업계획이 진행되거나, 파업비밀투표가 규칙대로 이루어지지 않은 상태에서 파업계획이 진행될 경우 조합원이 파업계획 중단을 요청하는 가처분신청을 할 수 있다. 파업의사 결정과정의 투명성을 확보하는 배수진을 친 것이다.

김영환 (명지전문대 명예교수)

1) 헌법상 ‘근로조건 향상’ 규정이 실현되는 곳은 사용자와 근로자가 근로계약을 체결하는 노동시장이다.

2) EU헌장은 사회적 파트너와 자율적인 사회적 대화 (social partners and autonomous social dialogue)라는 독립조항 (Article Ⅰ-47)에서 사회적 파트너의 역할을 증진하고 자율적인 사회적 대화를 활성화시킨다는 요지를 규정하고 있다. 사회적 대화 출발은 EC 내부시장문제(internal market process)에 노사관계 당사자인 EU 노조연합(ETUC) 및 사기업단체인 UNICE와 공기업단체인 CEEP를 사회적 파트너로 참가시키기 위한 사회적 대화 추진(Val Duchesse social dialogue process, 1985)에서 비롯되었으며 이것을 유럽통합법(Single European Act)에 포함시켜 공식화 되었다. 그 후 ETUC, UNICE, CEEP는 EU의 사회문제 영역에 공식 협의권을 요구하기로 합의하고, 자체적으로 합의에 이르는 틀을 만들었다. 이것이 유럽연합조약 부속문서(Agreement on Social Policy)로 채택되어 결실을 맺었고 ETUC, UNICE, CEEP는 1992년에 사회적대화위원회를 구성하고 사회적 파트너와 관계되는 사회문제 결정에 협력하고 있다. 이들의 초기 작품인 부모육아휴가(1995) 및 시간제근무기준(1997)은 EU 공식지침으로 채택되었다. 사회적 대화의 수준은 EU 전체수준, 지역단위 수준, 산업별 수준, 직업별 수준 등으로 갈라지고 기업수준에서는 works council이 종업원의 정보참여를 기한다 (Tina Weber, The future of the social dialogue at community level, ECOTEC, 1997. Andrea Broughton, Social partners set out future shape of social dialogue, Industrial Ralations Services, 2001, eironline).

3) 노조 조직형태와 관련된 부분은 김영환, 노동조합의 기원과 조직형태, 한국경영자총협회, 2004, 2부 참조.

4) 김영환, 영국노동운동 경험과 시사점, 80년대 이후 각국 노동운동의 경험과 시사점에 관한 토론회 자료집, 노사공포럼, 한국인력개발학회 주최, 2004. 2. 23, 참조.

5) 유럽도 국제화와 경쟁 심화, 급속한 기술발달과 시장 변화, 노조세력 약화, 규제완화와 공기업 민영화 등의 요인이 작용하여 단체협약 적용대상이 감소하고 교섭방식도 기업별로 분산되고 있다. 출처 : 2005 년 EIRO가 실시한 회원국 조사자료 중 영국 독일 이태리 편에서 정리, Quetionaire for EIRO comparative study on chnges in the national collective bargaining systems since 1990-, EIROnline database.

6) 영국에서는 조직분규를 밀엽(poaching)으로 표현하며 1939년 TUC Bridlington 총회에서 조합원 밀엽 중단과 조정방침을 결의했다. 이 때의 Bridlington Agreement는 1970년 보완되어 지금도 지켜지고 있다(Pelling, H. A History of British Trade Unionism,, 1992, p.207). 미국도 2차 대전 후 한 때 조합원 빼내기가 유행했으나 AFL과 CIO는 상호 조합원 약탈경쟁 (union raiding)이 에너지 낭비임을 자인하고 1954년 무침략협약 (no raiding agreement)을 맺고 곧 통합했다(이 부분은 김영환, 노동조합의 기원과 조직형태, 전게서, p. 112 참조).

7) 1908년 영국 철도노조원 W.V. Osborne은 조합기금을 노동당 지원에 사용하고 이를 위하여 모금할 권리가 노조에 없다는 이유로 이를 중단시켜 달라는 가처분신청을 제기했다. 이 소송은 1심에서 원고가 패소했으나 2심과 상고심에서 원고 손을 들어 주어 1909년 철도노조는 정치헌금 모금이 중단되고 노동당 지원도 금지되었다. 이 후 1913년 노동조합법이 제정되어 노조의 정치헌금문제를 정리했다: ① 조합원투표로 규약에 정치헌금규정을 넣을 것 ② 정치헌금 계정을 독립시킬 것 ③ 조합원에 정치헌금 거부권을 부여할 것. 이 법으로 정치헌금계정을 유지하는 노조는 매 10년마다 정치헌금 계속 여부를 투표로 결정해야 한다는 규정이 1984 년 노동조합법에 추가되었다. W.V. Osborne 사건은 1906년 노동당 창당 직후 상황에서 일어났다(Pelling,1992,전게서).

8) 우편투표를 하면 가족이 파업요인을 알게 될 것이므로 가족의사가 반영될 기회가 생긴다는 장점도 지적된다.