정치자금의 투명화 방안

우리는 흔히 한국정치에 대하여 자조적이 되곤 하는데, 그 주요 이유가운데 하나가 ‘고비용 저효율’의 정치구조 때문이다. ‘고비용 저효율’ 정치의 핵심은 정치를 하는데 지나치게 돈이 많이 들고 또 그 돈의 대부분이 음성자금이라는 데 있다. 지나치게 많은 돈과 투명하지못한 자금에 의존하는 정치풍토야말로 한국정치로 하여금 후진성을 극복하지 못하게 만드는 아킬레스건이라고 할 수 있다. 정치자금의 과도화와 불투명성은 부정부패와 정경유착 문제를 야기하고 한국정치를 3류 내지 4류 정치로 떨어트리는 원인이 된다.
물론 현대 민주주의의 정당정치와 선거에서 정치자금은 필요하다. 그 필요성을 부인하는 것은 어부에게 그물없이 고기를 잡으라는 주문처럼 비현실적이다. 정치자금 없이는 정치인들이 자신의 정치비전이나 정책대안은 커녕, 자신의 이름석자조차 제대로 알리기 쉽지않고 유권자들에게 다가갈 수 없을 것이다. 이처럼 정치생활에서 돈이 들 수밖에 없다면 정치자금은 정치에 필요조건이 되는 셈인데, 정치자금을 ‘적극적 선(positive good)’이라고 말하기는 어려울지라도 적어도 ‘필요악(necessary evil)’ 정도로 자리매김할 수 있을 것이다. 하지만 그런 돈이 너무 많이 들거나 혹은 검은 돈이 들어와 정치자체를 부패시킨다면 ‘적극적 악(positive evil)’이라고 할 수밖에 없다. 한국정치의 근본 문제는 정치자금이 ‘적극적 선’도 아니고 ‘필요악’도 아니며 ‘적극적 악’으로 투영된다는데 그 심각성이 있다.

고비용정치구조

정치는 경제활동과 달리 생산활동이 아닌 까닭에 정치인이 스스로 돈을 만들 수는 없고 일반 시민들의 선의에 기대할 수밖에 없다. “인간은 정치적 동물(zoon politikon)”이라며 정치의 가치를 높이 평가한 아리스토텔레스와는 달리 정치의 효용과 필요성에 대해서 반신반의하고 있는 시민들도 적지않은 상황에서, 시민들의 선의에 부응하려면 ‘깨끗한 정치’와 ‘효율적 정치’를 할 도덕적 의무가 있다. 그렇지 않을 경우 돈과 정치의 결합은 ‘금권정치’나 ‘약탈정치’로 전락할 가능성이 크다. 금권정치나 약탈정치의 폐단은 명백하다. 정치에 돈이 많이 들 경우 경제에 부담을 줄 수밖에 없고 부정부패와 권력비리의 온상이 되기 때문이다.
우리사회도 이점을 깊히 인식하고 그 동안 ‘고비용 저효율 정치’의 문제점을 개선하기 위하여 중지를 모으고 개혁을 거듭해왔다. 그렇지만 현 시점에서는 ‘백약(百藥)이 무효’인 것 같다. 백가쟁명식의 대안과 개혁시도에도 불구하고 정치자금의 과도함과 불투명성은 백년하청(百年河淸) 정치의 대명사가 되었기 때문이다. 주지하는 바와 같이 ‘고비용 정치’의 핵심은 선거자금이다. 선거를 치루는데 엄청난 돈이 들기 때문이다. 따라서 ‘고비용 선거구조’를 타파할 수만 있다면, ‘고비용 정치’ 문제에서 해결의 실마리를 찾을 수 있을 것이다. 그 방안으로 다른 많은 나라의 경우와 마찬가지로 우리도 적정금액의 선거비용 상한선을 정하고 이를 지키도록 법으로 강제하고 있다.
하지만 “규정 따로”“선거 따로”가 한국의 정치현실이다. 선거가 끝난 후 모든 공직선거 후보자들은 선거비용내역을 중앙선관위에 보고하고 있으나, 허위 영수증 첨부 등, 분식보고를 할 뿐이다. 국회의원에 당선되기 위해 투입하는 선거비용이 1인당 수십억 원을 넘고 대통령선거 비용은 그 비용의 수 백배는 될 것으로 추정되고 있는 상황에서 턱없이 낮은 선거 상한액을 지키는 사람은 없다. 그런 사람이 있다면 가히 ‘천연기념물’과 같은 존재라고 할 수 있을 것이다. 그렇다고 중앙선관위가 이들의 신고내역을 면밀하게 추적'확인하기도 불가능하다.
그러므로 ‘고비용 선거구조’를 고치기 위해서는 아예 자금의 수요를 줄여야 한다고 주장하는 견해도 만만치 않다. 선거자금의 수요를 줄이는 방법은 무엇인가. 월 평균 1천만원 이상으로 추정되는 지구당 유지비용을 줄이기 위해 지구당을 폐지하거나 규모를 크게 축소해야 한다는 목소리가 높다. 또 정당연설회나 의정보고회처럼 조직을 동원하는 회합도 금지하거나 축소해야 한다는 의견도 지배적이다. 그밖에 통반에 이르기까지 피라미드식으로 조직되어 있는 선거조직의 철폐, 동창회, 향우회, 조기축구회 계모임까지 챙기는 사조직 동원을 금지하고 미디어중심의 선거운동으로 바뀌어야 한다는 의견도 개진되고 있다. 그런가하면 국회의원수를 줄여야 한다는 주장도 있다.
그러나 이러한 선거비용 수요축소에 관한 제안은 과연 그것이 ‘민주주의 공고화(consolidation of democracy)’의 관점에서 바람직한가 하는 문제에서 논란의 여지가 있을 수 있다. 또 설령 바람직하다고 해도 우리 정치개혁의 많은 현안문제들과 마찬가지로 아이디어는 좋으나 실천은 불가능한 “고양이 목에 방울 달기”와 같은 형국이 될 가능성이 크다는데 문제가 있다. 지구당 폐지가 정치자금 수요를 줄일 것은 확실하지만, 지구당위원장이 “자신의 무덤을 파는” 행위인 지구당 폐지에 과연 동의할 것인가. 뿐만 아니라 지구당은 주민들의 민원제기나 의견개진 등, 정치참여의 통로로 작동하고 있는 측면도 부인하기 어렵다. 그렇다면 지구당 폐지나 정당연설회 폐지 문제 등은 정치자금문제의 해결이라는 관점보다는 한국의 정치발전과 정당발전에 있어 의미있는 개혁인가하는 문제부터 따져 보아야 할 것이다.
일단 원론적으로 볼 때 민주주의 정치제도의 모든 것을 비용절감과 경제적 효율의 관점에서만 평가할 수는 없는 일이다. 어차피 정치제도란 비생산적인 활동의 범주인 만큼, 일정 수준의 ‘경제적 합리성(economic rationality)’을 위배할 수밖에 없고 또 일정 범주의 비효율(inefficiency)을 감내할 수밖에 없다. 왜 국회가 있는데, 또 지방의회가 있으며, 하원이 있는데 또 상원이 있는가. 또 재판도 1심으로 족한데 3심제가 있는 까닭은 무엇인가. 민주사회의 정치제도란 ‘민의(民意)에 의한 정치’를 가능케 하기 위해 일정한 비효율을 감수하는 제도다. 이런 관점에서 볼 때 지구당 폐지나 정당연설회 폐지가 비용절감의 차원에서 효율적이라고 해도 국민들의 정치참여 극대화의 측면에서는 그렇지 않을 것이라는 반론이 충분히 가능하다. 또한 조직선거를 미디어선거로 바꾸어보자는 견해가 의미가 없는 것은 아니지만, 미디어에 의한 선거도 비싼 광고료 때문에 오히려 고비용 정치를 부추킬 수 있다. 결국 선거자금 수요를 대폭 줄이는 대안들은 고비용 선거구조를 고치는데 효과적일 수 있으나, 비현실적인 주장이거나 혹은 민주정치의 관점에서 바람직하지 못하다는 반론으로부터 자유롭지 못하다.

저비용과 투명성 및 정치참여의 ‘트리렘마’

그렇다면 대안은 무엇인가. 단도직입적으로 말해 ‘고비용’ 정치구조를 ‘저비용’ 정치구조로 만드는 개혁에 힘을 쏟기보다 ‘불투명한’ 정치구조에서 ‘투명한’ 정치구조에로의 전환에 힘을 쏟는 방안이 바람직하다. ‘고비용 저효율’의 정치구조와 관련하여 우리가 직면하고 있는 문제는 하나인 것 같지만, 실상은 둘이다. 즉 과도한 정치비용과 음성적인 정치자금이 그것이다. 이 두 개는 엄격히 말한다면 별개의 문제로서 그 해법과 관련하여 상이한 측면이 있다. 음성적인 정치자금의 철폐 등 투명화를 추구하면 과도한 정치비용의 문제를 어느 정도 감수해야 하고 저비용 정치의 목표를 야심차게 추구하려면 투명화의 목표는 일부 희생시킬 수밖에 없다. 한꺼번에 두 마리의 토끼를 잡는 방안이 있다면 좋겠지만, 그럴 수 있는 방안이 없다는 것이 문제다. 그래서 ‘딜레마(dilemma)’다. 만일 거기에다 민주적인 정치참여의 특성을 살리는 문제까지 포함되면 ‘트리렘마(trilemma)’가 되고 세 마리의 토끼가 되는 셈이다. 결국 얽히고 섥혀있는 정치자금 문제에서, 또 딜레마와 트리렘마 문제에서 단칼에 ‘고르돈의 매듭’을 풀 수 있는 방안은 없고 하나씩 하나씩 엉켜있는 실타래를 풀어가야 한다.
우리는 투명성의 문제가 고비용의 문제보다 먼저 해결되어야 한다고 주장한다. 그 이유는 단도직입적으로 말해 한국정치에서는 투명성확보가 지고의 선(summum bonum)이라고 생각되기 때문이다. 그 이유는 몇가지 있다. 첫째로 고비용 선거자금문제를 해결하고자 설정된 선거자금 상한선은 ‘돈 덜 드는’ 선거의 규범적 목적을 충족시키기 위해 선거비용의 상한액을 지키기 어려울 정도로 낮게 책정할 수밖에 없다. 높게 책정한다면 상한선 설정의 의미가 없지 않겠는가. 이 경우 낮게 책정된 상한액과 실제 선거자금 사이의 괴리로 말미암아 지불해야 하는 사회적 비용(social cost)은 오히려 커질 수밖에 없다는 것이 문제다. 선거에서 승자와 패자를 막론하고 거의 모든 후보들이 법이 허용하는 한도를 넘어서는 선거비용을 사용했다는 ‘업보(業報)’에서 벗어날 수 없을 것이기 때문이다. 그 문제는 또한 정략적 목적으로 이용되어 여야를 막론하고 정적을 음해하는데 사용될 가능성이 크다.
실제로 우리나라의 어떤 대통령도 정치자금 문제에서 자유롭지 못하다. 끝없이 이어지는 대선자금 논란, 또 대선자금 잔여금 논란이 그 단적인 사례이다. 그렇다면 정치자금문제에서 자유로운 국회의원은 있는가. 여소야대의 국회에서 야당국회의원을 빼내갈 때 여당수뇌부가 주로 즐겨 사용하는 방법이 불법정치자금과 불법선거자금을 문제삼는 수법이다. 국회의원 누구라도 법적 상한선을 넘는 돈을 쓰고 당선됐기 때문이다. 또 얼마 전 민주당의 김근태 의원의 경우처럼, 불법 정치자금에 대한 고백성사를 공개적으로 해도 실정법위반이라는 혐의를 받게 마련이다.
결국 정치인이라면 대통령이나 국회의원을 막론하고, 또 여야를 가릴 것 없이 모두 법을 어기고 있다는 의미가 되고 그 사회적 비용도 엄청나다. 지킬 수도 없고 지켜지지도 않는 법 규정으로 인해 법의 권위는 실추되고 정치인에 대한 불신도 높아지기 때문이다. 실제로 정치인은 ‘거짓말쟁이’나 위선자로 전락하고 교도소담 위를 아슬아슬하게 걷고 있는 존재가 될 수밖에 없는데, 그것이 우리의 현실이다. 뿐만 아니라 이같이 비현실적인 선거자금 상한규정은 정치부패의 주요 원천이 될 수 있다는데 심각성이 있다. 정치자금문제를 감추다 보면 은밀한 정경유착은 언제나 가능하기 때문이다.
두 번째로 선거자금이나 정치자금 문제의 개혁은 “모든 것을 새롭게 시작한다”는 정신으로 추구해서는 실패하기 쉽다. 이 점에서 ‘돈 안 쓰는 선거’는 ‘돈 덜 쓰는 선거’보다 지나치게 이상적이다. 또 “돈 안 쓰는 선거”는 “돈을 투명하게 쓰는 선거”와 구분할 필요가 있다. 정치자금 개혁은 비유하자면 고장난 배를 고치는 것과 유사하다. 배가 바다에서 항해하고 있는 가운데 고장이 나고 일부 기관에 문제가 발생했다면 어떻게 할 것인가. 배를 정지시키고 배를 뒤집어보는 등, 항구나 조선소에서 고치는 것처럼, 혹은 완벽주의자나 결벽주의자, 또는 현실과 괴리된 이상주의자처럼, 진단과 처방을 내릴 수는 없는 일이다. 배는 바다에 떠있기 때문에 배의 움직임에 이상이 없는 조건하에서 진단과 처방을 해야 한다. 실상 정치를 항해하는 배로 간주하는 발상은 플라톤으로부터 시작될 만큼 고전적이다. 고장난 배에 관한 예화가 의미가 있다면, 정치자금과 관련하여 이상국가를 만드는 상황처럼 ‘원초적 상황’에서 시작하여 ‘돈 안 쓰는 선거’를 목표로 개혁안을 제시할 수는 없다. 그보다는 정치체(polity)란 바다의 배처럼 살아 움직이는 생물이며 한시도 정지해 있는 존재가 아닌 이상, 그 문제를 해결하는데 있어서도 ‘무에서부터(ex nihilo)’ 시작하려는 접근방식보다는 현실이라는 제약조건을 감안하면서 신중한 개혁의 방안이 제시되어야 할 것이다.
이 점에서 “돈 안 쓰는 선거”로의 회귀는 불가능하다는 점을 인정할 필요가 있다. 또한 “돈 덜 쓰는 선거”를 실현하는 일도 쉬운 일이 아닐뿐더러, “돈을 투명하게 쓰는 선거”와 비교할 때 지고의 가치를 가지는 목표인지 의문을 가질 만하다. 우리사회는 그 동안 선거에서 돈 쓰는 행위자체를 막고자 온갖 관심과 노력을 집중해왔다. 그것이 물론 그 자체로 잘못된 목표설정이라고는 생각하지 않지만, 현실과 유리된 지나치게 이상적인 목표설정이라는 것이 문제다.

정치자금에 실명제 도입을

그렇다면 현실적이며 가능한 목표설정은 무엇인가. 그것은 정치자금의 유입과 지출에 관한 투명성을 높이는 일이다. 투명성은 민주정치에서 부정부패를 막을 수 있는 필요조건이다. 부정부패는 권력획득과 권력유지라는 정치적 목적을 갖는 ‘호모 폴리티쿠스(homo politicus)’와 금전을 매개로 불공정한 경제적 혜택을 극대화하려는 ‘호모 에코노미쿠스(homo economicus)’ 사이에서 이루어지는 담합행위이다. 이러한 담합행위를 방지하는데는 투명성이 가장 효과적인 특효약이다. 그러나 문제는 투명성 확보가 반드시 ‘돈 안 쓰는 선거’나 ‘돈 덜 쓰는 정치’로 이어질는지에 대해서는 불확실성이 있다는 점이다. 특히 단기적으로 보면 투명성은 고비용 정치와 공존할 가능성도 없지 않다. 그러나 그럼에도 불구하고 ‘투명성’과 ‘저비용’ 가운데 택일할 경우, 투명성의 가치가 우선한다고 생각된다. 그것은 마치 주방이 환히 들여다보이는 중국집에서 만드는 자장면이, 주방이 차단되어 보이지 않는 중국집에서 만드는 자장면보다 훨씬 비싸도 기꺼이 사먹으려는 소비자의 입장과 같다. 우리나라의 유권자들도 ‘투명하고도 돈이 비교적 많이 드는 정치’와 ‘불투명하고 돈이 덜드는’ 정치사이에서 선택의 문제에 봉착한다면, 투명한 정치의 대안을 받아들일 것을 의심치 않는다. 그러므로 이러한 논리를 기반으로 두 가지 제도의 철폐를 제안하고자 한다.

첫째, 선거비용의 법정 한도액을 폐지해야 한다.
둘째, 후원회를 통한 정치자금조성의 상한액도 폐지해야 한다.

그 대신 정치자금 투명화의 적극적 방안으로 정치자금 실명제를 도입할 것을 제안한다. 세부사항은 다음과 같다.
첫째, 정치인은 정치자금관리를 위한 별도의 단일계좌를 개설하고 중앙선관위에 신고해야한다.
둘째, 모든 정치자금의 입출금이 단일계좌를 통해 이루어지도록 의무화한다.
셋째, 정치자금의 수입지출에 관한 사항을 매년 중앙선관위에 보고하고 일반에 전면 공개되어야 한다.
넷째, 후원회제도에 관한 한 무기명 정액 영수증은 폐지되고 인적사항이 명기된 후원회의 수입'지출내역이 선관위에 보고되어야 한다.
다섯째, 선관위에 보고되는 후원회의 회계보고는 일반에 전면 공개되어야 한다.

박효종(서울대, 정치학)