본 보고서는 지난 10여 년간 지속된 등록금 동결·인상 억제 기조가 고등교육 재정 구조와 대학 운영에 미친 영향을 분석하고, 등록금 자율화 및 대학 경쟁력 제고를 위한 정책 대안을 제시한다. 보고서는 등록금 문제가 단순히 학생 부담의 문제가 아니라, 대학이 자율적으로 재정을 설계하고 교육의 질을 유지·개선할 수 있는 제도적 기반과 직결된 구조적 사안이라는 문제의식에서 출발한다.
먼저, 우리나라 등록금 결정 구조는 대학 자율에 맡겨진 결과라기보다 법적·행정적 규제를 통해 장기간 통제된 결과임을 확인한다. 「고등교육법」 제11조는 등록금심의위원회 운영을 의무화하고, 등록금 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자물가상승률의 1.2배 이내로 제한하며, 위반 시 교육부의 행·재정적 제재를 가능하게 함으로써 등록금 결정에 강한 직접 규제를 부과하고 있다. 또한 등록금 인상률 산정 방식 등 세부 사항을 교육부령에 위임해 실질적으로 교육부가 등록금 거버넌스를 광범위하게 통제할 수 있는 구조가 형성되어 있다.
이와 함께 간접 규제도 작동해 왔다. 국가장학금 II유형과 각종 대학 재정지원사업은 등록금 동결·인하 또는 부담 완화 노력을 참여 조건으로 연계함으로써, 법적 상한 외에도 행정적·재정적 상한을 추가로 형성해 왔다. 그 결과 대학은 물가상승률 범위 내의 인상조차 실제로 선택하기 어려운 제도적 환경에 놓이게 되었고, 등록금은 시장에서 형성되는 가격이라기보다 정책 판단에 의해 관리되는 '정책 가격’으로 고착되는 경향을 보였다.
등록금 현황 분석에서는 장기적 인상 억제 구조가 확인된다. 대학알리미 공시자료에 따르면 4년제 대학 평균 등록금은 2007년 약 647만원에서 2015년 약 640만원으로 오히려 감소한 뒤, 2020년 이후 소폭 상승하여 2024년 약 710만원 수준에 이르렀다. 명목상 상승이 일부 존재하더라도 물가·인건비·교육 투자 수요를 고려할 때 실질적으로는 동결 또는 하락에 가까운 흐름이 지속되었다. 또한 대학당 평균 등록금 수입은 2007년 약 568억원에서 2025년 약 592억원 수준으로 장기간 정체·감소한 반면, 대학당 평균 국고보조금은 2007년 약 12억원에서 2024년 약 252억원으로 급증하여 대학 재원이 '등록금 기반 자체수입’에서 '국고보조금 중심 이전재원’으로 이동하는 구조적 변화가 나타났다.
만성적 등록금 규제의 문제점은 세 가지로 정리된다. 첫째, 대학 재정의 자율성이 약화되고 정부 의존성이 강화된다. 사립 4년제 대학의 등록금 의존율은 2007년 73.8%에서 2024년 57.1%로 하락한 반면, 정부지원 의존율은 1.5%에서 23.1%로 상승하였다. 국립대학 또한 대학회계 세입에서 교육활동비(등록금) 비중이 2016년 39.2%에서 2022년 29.0%로 감소했다. 이는 대학이 자율적으로 통제 가능한 재원이 축소되고, 조건부 사업 중심의 정부 재원에 종속될 가능성이 커졌음을 의미한다.
둘째, 재정건전성 악화와 교육의 질 저하가 우려된다. 등록금이 비용 구조 변화를 충분히 반영하지 못하면 재정 압박은 누적되며, 대학은 단기적 비용 절감이나 외부 재원 확보에 의존하게 된다. 특히 교육·연구 관련 지출은 정체 또는 감소 경향을 보였는데, 사립대학 연구비와 실험실습비 등 핵심 투자 항목이 장기적으로 감소했고, 교육·연구 지출 총액도 2020년 이후 정체 양상이 확인된다. 이는 연구 장비·도서·시설 보수·지원 인력 등 '티가 덜 나는’ 영역부터 지출이 축소되는 방식으로 교육 품질 저하가 누적될 가능성을 시사한다. 아울러 국가장학금 확대가 대학의 자체 장학금 축소로 연결될 수 있다는 선행연구 결과도 보고서에서 인용된다.
셋째, 학생 복지 수준의 정체 또는 하락이 나타날 수 있다. 학생경비(장학금, 학생지원비 등)는 2015년 이후 정체·감소 흐름을 보였으며, 등록금 규제가 학생 부담 억제와 동일하게 학생 복지 확대로 연결되지는 않는다는 점을 지적한다. 국가장학금 확대는 개인 부담을 완화하지만, 대학의 복지 인프라·교육서비스 개선을 위한 재원으로 자동 연결되지 않는 한계가 있어, 결과적으로 “등록금 부담은 유지되거나 낮아졌지만 캠퍼스 체감 복지는 개선되지 않는” 역설이 발생할 수 있다.
이러한 분석을 바탕으로 보고서는 등록금 자율화 및 대학 경쟁력 제고를 위한 정책 대안을 제시한다. 첫째, 국가장학금 II유형과 등록금 동결·인하 조건을 연계하는 행정 규제를 폐지하고, 장학제도는 대학 통제 장치가 아니라 학생 보호 장치로 재설계해야 한다. 둘째, 등록금 인상률 상한선을 폐지하거나 최소한 대학이 비용 구조와 전략에 따라 자율적으로 조정할 수 있도록 제도를 전면 재검토해야 하며, 이를 위해 「고등교육법」 제11조 개정이 필요하다고 제안한다. 셋째, 등록금 자율화는 단일 정책이 아니라 고등교육 규제 전반의 자율화와 결합되어야 하며, 학사·정원 운영 자율성 확대, 교원 인사·보수체계 유연화, 수익사업 및 재정운용 규제 합리화, 성과 기반 사후평가 강화 등을 통해 대학이 자율성과 책임에 기반해 경쟁력을 제고할 수 있는 체계를 구축해야 한다고 결론짓는다.
<목 차>
I. 서론: 만성적 등록금 규제와 등록금 자율화 필요성
II. 등록금 규제와 대학등록금 현황
1. 등록금 규제 관련 법·정책 변화와 시사점
2. 대학등록금 현황 및 추이 분석
III. 만성적 등록금 규제의 문제점
1. 대학 재정의 자율성 저해 및 정부 의존성 강화
2. 대학 재정건전성 악화 및 교육의 질 저하
3. 학생 복지 수준 하락
IV. 등록금 규제 완화 및 대학 경쟁력 제고를 위한 정책대안
1. 국가장학금 II유형 관련 행정규제 폐지
2. 대학 등록금 인상률 상한선 폐지 혹은 자율 조정
3. 대학 경쟁력 제고를 위한 고등교육 규제 폐지 혹은 자율화 전략
참고 문헌