유아교육은 시장의 자율에 맡기는 것이 옳다

교육과학기술부(교과부)는 세계 최저 수준의 출산율(2008년 1.19명)이라는 저출산 문제를 해결하는 것이 국가적으로 시급한 과제임을 인식하였다. 또한 정부는 영유아기는 교육 효과가 가장 높은 시기임에도 불구하고 제도, 투자 등의 미흡으로 유아교육이 매우 저조한 것으로 인식하였다.

정부는 이러한 문제 인식 하에 저출산 문제도 해결하고 유아기의 교육 투자 효과도 증대시키기 위하여 소위 유아교육 선진화 방안(?)을 마련하고 추진할 예정으로 있다.

요컨대, 정부가 유아교육 선진화 방안을 시행하고자 하는 가장 중요한 이유는 저출산 문제를 해결하고자 함이다. 그런 저출산의 부분적인 원인이 유아교육에 따르는 학부모의 각종 부담에 있다고 보고 정부가 유아교육을 보조함으로써 저출산 문제를 해결하고자 하고 있다.

정책내용: ‘아이가 행복한 미래형 학교’라는 비전 하에 5대 정책을 제안

교육과학기술부는 유아교육 선진화를 위하여 5개 정책 분야를 설정하고 각 분야별로 5개의 핵심과제를 선정하여 발표하였다. (각 분야별 5개 핵심과제의 더 구체적인 내용은 교육과학기술부, “별첨: 유아교육 선진화 추진 계획” 참조.)

교과부는 유아교육 선진화 방안의 추진을 위하여 2010년까지 유아교육법 등을 포함한 관련 법령을 개정하고, 학부모 선택 기회 확대에 필요한 정보를 공개하고, 유아교육포탈, 교사 도우미 로봇 등을 활용한 교육 현장을 지원하고, 사립유치원 경쟁력 강화를 위한 지원 사업을 추진하며, 각종 추진기구를 구성․ 운영할 예정이라고 한다.

또한 2012년까지 유치원 교육과정 개편 및 유치원 교원 양성․ 임용 제도를 개선하고, 프로그램․ 교보재 개발 및 교육환경 첨단화 사업을 추진하고, 유아교육 종합정보시스템을 구축하며, 시․ 도 유아교육진흥원 및 유아교육 인프라를 강화할 예정이라고 한다.

정책평가: 교과부의 유아교육 선진화 방안은 유아교육 시장의 자생력과 경쟁력을 파괴하는 방안

먼저 유아교육 선진화 방안 자체에 대한 평가를 하고자한다. 유아교육 선진화 방안의 주된 내용은 유아교육에 대한 정부의 규제가 강화된다는 것이다.1) 유아교육도 교육이기 때문에 여기에서는 교육에 대한 정부의 지원이나 규제의 타당성을 검토하는 것이 적절하다. 교육은 외부경제(external economies)의 대표적인 예이다. 교육은 타인에게 긍정적인 영향을 미치지만 그 대가를 모두 받을 수 없는 경우에 해당한다. 이에 따라 주류 경제학은 이러한 상태를 시장실패(market failure)로 규정한다. 이러한 시장실패가 공립학교 설치운영의 근거가 되어 왔다.

그러나 주류 경제학의 외부경제에 대한 설명은 틀린 것이다. 외부경제의 경우에 두 가지 길 또는 대안이 있다. 첫째, 행위자 자신에게 돌아오는 이익이 큰 경우를 보자. 자기 집 앞에 꽃밭을 만드는 경우가 이 경우에 해당한다. 꽃밭을 만드는 사람은 타인으로부터 대가를 받을 수 없다는 사실을 염려하지 않고 자신의 이해만을 고려하여 꽃밭의 크기를 결정한다. 그러므로 주류경제학의 설명처럼 외부경제가 있는 경우에 해당 재화를 과소생산한다는 주장은 전적으로 틀린 것이다. 영유아기의 교육효과가 인적자원투자 대비 편익 비율이 가장 크다는 교육부의 평가는 영유아기의 교육을 각 개인이 자율적으로 부담하게 해야 한다는 주장을 더 한층 뒷받침한다.

둘째, 어떤 프로젝트에 소요되는 비용이 너무 큰 경우를 생각해 볼 수 있다. 혼자서 또는 소수의 사람이 모든 비용을 부담하지 않는 경우가 이 경우에 해당한다. 그 프로젝트의 실현을 위해서는 충분한 수의 사람이 비용을 분담해야 한다. 예를 들어보자. C사업을 외부경제를 이유로 사회적으로 바람직한 수준보다 과소생산되고 있다고 판단되는 사업이라고 하자. 만약 C사업이 수요가 많고 이윤이 날 것이 예상되면 민간이 그 사업을 실행할 것이다. 이윤 기회를 놓칠 리 없는 기업가가가 그런 사업을 실행하지 않을 리가 없을 것이다. 그러나 기업가가 C사업을 시작하지 않는 것은 이윤이 나지 않을 것으로 예상되기 때문이다. 이 경우에 정부가 세금을 징수하여 C사업을 시행한다는 것은 소비자로부터 더 큰 만족을 빼앗고 더 작은 만족을 제공하는 것이다. 세금의 징수로 민간이 잃게 되는 사업 기회가 C사업보다 소비자에게 더 큰 만족을 줄 것이기 때문이다. 요컨대, C사업 시행으로 소비자는 더 많이 가진 것이 아니라 더 적게 가지게 된 것이다. 이 경우에 해당하는 대표적인 예가 교육이지만 철도, 교량 등도 여기에 해당한다.

교과부는 유아교육을 정부가 지원함으로써 저출산 문제를 어느 정도 해결할 수 있다고 여기는 것처럼 보인다. 그러나 교과부의 정책 목표와 정책 수단은 잘 일치하지 않는다. 저출산의 원인은 여러 가지가 있다. 원인이 무엇인가에 대한 심도 있는 연구가 있어야 할 것이다. 저자의 직관에 의하면, 교육비를 포함한 자녀 양육비가 소비 지출에서 큰 비중을 차지하게 되었기 때문에 자녀를 적게 낳는 것이다. 물론 자신의 성취를 위하여 결혼을 늦게 하는 경향도 출산에 부정적인 영향을 미치고 있는 것 같다. 그러므로 교육비 자체를 낮추는 방법이 저출산 문제를 해결하는 방법이 될 수 있다. 그런데 교육비를 포함한 양육비가 상승해 온 가장 중요한 이유는 경기변동과 그에 따르는 인플레이션이다. 그러므로 무엇보다도 중요한 것은 화폐를 잘 관리하여 경기변동과 인플레이션이 일어나지 않도록 해야 할 것이다. 경기변동과 인플레이션으로 인한 실질적인 생활수준의 하락이 일반인으로 하여금 상승하는 교육비를 매우 부담스럽게 생각하게 만드는 것 같다. 즉 유아교육을 정부가 지원하는 것은 저출산 문제를 해결하는 데 있어서 매우 비효율적인 방법이라는 것이다. 다음으로 교육비를 보조하기 보다는 교육 사업을 경쟁적으로 만들어 교육비가 낮아지게 만들어야 할 것이다. 교육 사업자가 되는 길을 자유롭게 만들어야 한다는 것이다. 유아교육에 대한 정부의 지원은 장기적으로 유아교육 산업의 경쟁력을 떨어뜨리게 될 것이다. 정부의 지원은 단기적으로는 효과가 어느 정도 있을지 모르지만 장기적으로는 유아산업 종사자를 안이하게 만들어 경쟁력을 떨어뜨리기 때문이다. 그리고 기존의 유아교육 종사자로 하여금 신규진입을 억제하게 만들어 유아교육 산업의 자생력을 떨어뜨리게 만든다. 마지막으로, 정부가 세금을 징수하여 유아 교육비를 보조해주면 자녀가 없는 사람과 비교하여 차별을 하는 것이다.

한 마디로, 교과부의 유아교육 선진화 방안은 유아교육에 대한 정부의 규제를 강화하는 것을 골자로 하고 있다. 정부의 규제는 궁극적으로는 많은 폐해를 초래한다.2) 그리고 장기적으로는 유아교육 산업의 자생력과 경쟁력을 떨어뜨려 유아교육 산업을 보호하는 것이 아니라 파괴하게 될 것이다. 그러므로 유아교육에 대한 정부의 규제를 완전 철폐하여 시장의 자율에 맡기는 것이 옳다.3)

------------------------------------------------------------------------------------------

1)가격 규제, 생산물 규제 뿐 아니라 보조금 등도 규제의 일종이다.

2)앞에서 언급한 정부 지원의 각종 폐해는 예상되는 폐해의 전부가 아니다. 미래에 어떤 폐해가 발생할 것인가를 현재로서는 구체적으로 예상하기는 어렵다.

3)유아교육을 전적으로 시장 자율에 맡길 것을 제안하고 있기 때문에 유아교육을 위한 구체적인 정책에 대한 평가는 불필요하다고 여겨진다.

전용덕 / 대구대 무역학과 교수