[보도] 경기도, ‘경제활성화를 위한 규제개혁’ 방안

경기개발연구원(원장 좌승희, www.gri.kr)은 한국규제학회?한국경제연구원과 공동으로 정책토론회를 개최한다. ‘경제활성화를 위한 규제개혁 방안 - 수도권규제와 토지이용규제를 중심으로’를 주제로 1월 31일 한국프레스센터 국제회의실에서 열리는 이번 토론회는 새 정부 출범에 맞추어 성장 잠재력을 확충하고 지속적인 경제성장을 달성하고자 마련된 자리다. 이를 위해 수도권규제 및 토지이용규제의 개혁, 나아가 전면적인 규제개혁 방향을 모색하고 향후 정책 방향 수립을 목적으로 관련 전문가들의 의견을 수렴한다.

제1부에서는 수도권 규제 개혁의 방향과 대안을 모색한다. 제1주제인 ‘수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점’을 발표하는 서강대 김경환 교수는 “수도권 규제는 인구집중억제라는 정책목표를 달성하지 못했을 뿐 아니라 기업의 투자 및 생산활동을 저해하고 수도권 주민 삶의 질 개선에 필요한 택지와 여가공간의 공급을 제한하는 등 부작용을 야기했다”고 지적하며, “근본적인 개혁은 현행 수도권 규제를 철폐하고 수도권의 경쟁력 강화와 삶의 질 제고를 지원하는 계획적 광역관리체제로 전환하고 ‘선 지방 육성-후 수도권 규제완화’ 접근방식을 수정하여 수도권규제와 ‘국가균형발전’은 분리되어야 한다”고 주장한다.

김 교수는 또한 “수도권 내부 문제는 계획과 가격정책으로 접근해야 하며 지역발전은 실질적인 분권화와 정책지원을 통해 추진되어야 한다”며 현 체제내에서 우선적인 개선 방안으로 수도권 3개 권역의 세분화 및 세부권역별로 규제 차등화, 자연보전권역 범위 조정과 선별적 개발 허용, 첨단산업과 국가경제 파급효과가 큰 업종의 공장입지 허용, 공장총량제 폐지, 대기업과 중소기업간의 차별적 규제 폐지, 수도권과 비수도권에 대한 세제와 재정적 차별 해소, 수도권 낙후지역에 관광레저형 기업도시 조성 허용 등을 제안한다.

제2주제인 ‘새로운 수도권 관리시스템의 방향’을 발표하는 경기개발연구원 이상대 박사는 “수도권의 체계적 개발과 관리, 정비의 합리화를 위한 선진적인 정책체제 구축이 절실하다”고 지적하며 수도권 정책에 시장친화적 정책수단을 도입할 것을 주장한다. 이를 위해 현행 수도권 규제법령이 가지고 있는 기업 신증설 규제 등 경제활동 규제는 모두 철폐하고 수도권의 공간 효율성과 경쟁력 강화를 위한 광역 토지이용, 주택, 교통, 환경 등에 대한 대도시권 관리정책으로 정책시스템 자체를 바꿀 것을 요구한다.

이 박사가 제안하는 ‘새로운 수도권 관리시스템’이란 인천경제자유구역 개발 활성화, 하이닉스 공장 신증설 허용, 건교부?서울시?경기도 성남시와 하남시간에 조성된 송파신도시 개발 견해차, 수질오염총량제 및 대기오염총량제 도입과 지역개발 등과 같은 정책현안들을 새로운 수도권 정책과 계획수립?관리체제 내에서 풀어나가는 법제도적 기반을 조성하는 것이다.

제2부는 ‘토지이용 규제의 개혁 방향’이라는 주제로 진행된다. 제3주제인 ‘토지이용 규제 개혁의 원칙과 방향’ 발표를 맡은 자유기업원 김정호 원장은 규제자들로 하여금 규제의 사회적 비용을 부담하게 만들고, 규제 도입 여부와 내용에 대한 결정권을 최대한 낮은 단위의 지방정부에 줄 것을 제안한다. 김 원장은 주요 규제개혁 사안으로 농지전용 규제 폐지, 개발제한구역의 개폐에 관한 권한을 중앙정부에서 지방정부로 완전 이양, 주거지역에서의 건물 높이제한 폐지, 토지거래허가제도 폐지, 문화재 지표조사 제도 등을 꼽으며, 이에 대한 대폭 개편을 강조한다.

경기개발연구원 김은경 박사는 제4주제인 ‘농지규제의 현황과 규제 개혁 방향’에 대해 발표한다. 김 박사는 “농업의 경제적 중요성이 감소하고 농가인구의 고령화와 노동력 부족 등에 의해 휴경농지가 심각한 문제로 부각되고 있는 상황에서 농지의 양적 보전을 위한 규제는 불합리할 수밖에 없으며 농지의 효율적 활용은 불가능하다”고 지적한다. 농지전용규제는 경직적이고 획일적인 규제 적용과 수요에 적절하게 부응하지 못함에 따라 불법적인 농지전용이나 난개발을 부추기고 있다는 것이 김 박사의 주장이다.

김 박사는 특히 농지규제의 가장 중요한 문제점으로 농민들의 재산권 침해를 지적한다. 이를 해결할 농지규제 개혁의 기본 방향으로 헌법 제121조, 제123조 1, 4, 5항 등을 삭제하여 현실에 맞지 않는 경자유전의 원칙과 자작농주의 폐기, 농업진흥지역의 합리적 축소, 농업에 법인 경영 적극 도입과 주식회사의 농지 소유 허용, 규제로 인한 농민들의 손실에 대한 사회적 보상 등을 제안하다.

제3부 종합토론에서는 규제 관련 전문가들의 토론을 통해 한국 경제의 활성화를 위한 규제개혁의 방향과 전망을 모색한다.

발표자 1 요약

수도권 규제 개혁의 방향과 쟁점. 김경환(서강대학교 경제학부 교수)

수도권정비계획법에 기초한 수도권 규제의 핵심은 공장, 학교, 대형 건축물 등 인구유발시설의 입지규제이다. 이러한 입지규제는 수도권 인구 안정이 과밀과 환경오염, 교통혼잡 등의 문제를 해결하는 효과적인 방법이며 수도권 집중을 억제하면 비수도권이 발전할 수 있다는 전제에 입각한 것이다. 그러나 인구 자체가 수도권 내부 문제의 직접적인 원인이 아니며 개방화된 세계에서 수도권과 비수도권의 경제적 번영이 제로섬 게임의 관계도 아니다. 결과적으로 수도권 규제는 인구집중억제라는 정책목표를 달성하지 못했을 뿐 아니라 기업의 투자 및 생산활동을 저해하고 수도권 주민 삶의 질 개선에 필요한 택지와 여가공간의 공급을 제한하는 등 부작용을 야기하였다.

수도권 규제가 도입될 당시와 비교해서 대내외 여건이 본질적으로 달라졌다. 제조업기반 경제에서 지식기반 경제로, 국경이 중시되는 폐쇄경제에서 세계 전체를 경제활동의 대상으로 하는 개방경제로, 국가간의 경쟁에서 대도시권간의 경쟁으로 여건이 변한 것이다. 영국, 프랑스, 일본 등 선진국들이 수도권 정책을 근본적으로 개편한 것도 대도시권경쟁력이 국가경쟁력의 핵심이라는 사실을 인식했기 때문이다. 그러나 참여정부는 수도권 규제를 ‘국가균형발전’의 틀에서 접근하여 ‘선 지방 육성-후 수도권의 계획적 관리’라는 원칙을 고수하면서 수도권 인구 안정화를 전제로 수도권 규제를 선별적으로 완화하는 방식으로 대응해 왔다.

수도권 규제는 지나치게 넓은 지역을 하나의 권역으로 지정해 획일적이고 미시적인 입지규제를 적용함으로써 계획으로서 효과성이 낮다. 또한 상수원 보호, 군사시설 보호 등 다른 목적으로 다양한 개별법에 의해 도입된 중복 규제로 수도권 일부지역은 경제적으로 기능하기 어려운 상태이다. 근본적인 개혁은 현행 수도권 규제를 철폐하고 수도권의 경쟁력 강화와 삶의 질 제고를 지원하는 계획적 광역관리체제로 전환하는 것이다. 그러나 수도권 규제는 정책적 규제로서 경제 논리보다는 규제의 당위성에 대한 공감대와 정치 여건에 좌우되어 왔기 때문에 근본적인 정책 방향전환을 위해서는 국민적 공감대가 필요하다.

근본적인 정책전환이 당장 어렵다면 현 체제내에서 우선적인 개선을 모색해야 할 것이다. 먼저 현행 수도권 3개 권역을 세분화하여 세부권역별로 규제를 차등화하고, 자연보전권역내 상수원 보호를 위한 중복규제가 적용되는 공간적 범위를 조정하여 선별적인 개발을 허용할 필요가 있다. 산업입지와 관련해서 산집법 시행령을 개정하여 첨단산업과 국가경제 파급효과가 큰 업종의 공장입지를 허용하고, 공장총량제를 폐지하거나 적용대상 공장규모를 확대하며, 대기업과 중소기업간의 차별적 규제, 수도권과 비수도권에 대한 세제와 재정적 차별을 해소하도록 한다, 주택단지와 관광지 개발에 대해서도 수도권에 적용되는 차별적 규제를 완화하고 일부 낙후지역에 관광레저형 기업도시 조성을 허용할 필요가 있다.

‘선 지방 육성-후 수도권 규제완화’ 접근방식은 수정되어야 하며 수도권규제와 ‘국가균형발전’은 분리되어야 한다. 수도권 내부의 문제는 계획과 가격정책으로 접근해야 하며 지역발전은 실질적인 분권화와 정책지원을 통해 추진되어야 한다.

발표자 2 요약

새로운 수도권 관리시스템의 방향. 이상대(경기개발연구원 수도권정첵센터장)

인구와 산업의 수도권 집중을 억제하기 위한 입지규제 중심의 현행 수도권 규제정책은 수도권정비계획법 등의 획일적 법령 규제를 적용하여 국가경쟁력을 약화시키고, 기업의 투자환경 악화를 가져왔다. 반면 수도권이 가진 광역 토지이용, 주택, 교통, 환경 등의 체계적 개발과 관리에 관한 정책수요를 외면함으로써, 대도시권의 공간적 효율성과 주민 삶의 질 개선에 역할을 하지 못하고 있다. 이제 수도권의 체계적 개발과 관리, 정비의 합리화를 위한 선진적인 정책체제 구축이 절실한 시점이다.

우선 시급하게 수도권 정책에 시장친화적 정책수단을 도입해야 한다. 이 단기 개선책은 정비발전지구 제도도입, 공장총량제 폐지, 국내외 기업의 공장 신?증설 허용하되, 비도시형 산업은 금지(negative system으로 전환), 지방세 중과세 폐지 등을 포함하며, 수도권정비계획법과 시행령, 산업집적활성화법과 시행령 등의 조속한 개정을 통해 달성가능하다.

그러나 근본적으로 달성해야 할 것은 불합리한 수도권 규제는 철폐하여 선진국 수준의 규제체제를 실현하고 광역 대도시권 문제에 대해서는 선진적인 대도시권 계획관리체제를 구축하는 것이다. 현행 수도권 규제법령이 가지고 있는 기업 신증설 규제 등 경제활동 규제는 모두 철폐하고, 수도권의 공간 효율성과 경쟁력 강화를 위한 광역 토지이용, 주택, 교통, 환경 등에 대한 대도시권 관리정책으로 정책시스템 자체를 확 바꾸어야 한다.

이와 같은 새로운 수도권 관리시스템은 지금까지 수도권에서 야기되었으나 제대로 풀지 못했던 인천경제자유구역 개발 활성화, 하이닉스 공장 신증설 허용, 건교부?서울시?경기도 성남시와 하남시간에 조성된 송파신도시 개발 견해차, 수질오염총량제 및 대기오염총량제 도입과 지역개발 등과 같은 정책현안들을 새로운 수도권 정책과 계획수립?관리체제내에서 풀어나가는 법제도적 기반을 조성하는 것이다.

이러한 방향은 이명박 정부의 국가발전전략인 광역경제권 개발정책과도 부합하는 정책방향이다.

발표자 3 요약

토지이용 규제 개혁의 원칙과 방향. 김정호(자유기업원 원장)

규제를 하는 궁극적 목적은 국민들의 살림살이를 좋게 만드는 데에 두어져야 한다. 잃는 것보다는 얻는 것이 많은 규제는 필요하지만, 득보다 실이 많은 규제는 국민들을 위해서 폐지하는 것이 마땅하다. 불행히도 우리나라의 토지 규제들은 그것을 통해서 무엇을 얻을 수 있는지 만을 염두에 둔 나머지, 그 규제 때문에 토지소유자와 국민들이 부담하게 되는 비용은 간과되어 왔다. 이번 연구에서는 편익보다 비용이 큰 규제는 폐지하거나 대폭 개선하자는 제안이 이루어졌다. 또 보다 근원적인 개선책으로 비용보다 편익이 큰 규제만 살아남을 수 있도록 시스템을 형성하는 데에도 중점이 두어졌다. 규제자들로 하여금 규제의 사회적 비용을 부담하게 만들고, 또 규제의 도입 여부와 규제의 내용에 대한 결정권을 최대한 낮은 단위의 지방정부에게 주자는 제안들이 그것이다.

이런 관점에서 제안된 규제개혁의 내용 중에 두드러진 몇 가지를 소개하면 다음과 같다. 첫째, 농지의 전용에 대한 규제는 폐지할 것을 제안한다. 농지를 택지 등 도시적 용도로 전환하는 과정에 허가가 필요한 것은 사실이지만, 농지 보존적 관점에서의 허가가 아니라 환경적 측면에서의 허가만으로 통일하자는 제안이다. 둘째, 개발제한구역의 개폐에 관한 권한을 중앙정부에서 지방정부로 완전히 이양할 것을 제안한다. 지역주민들이 원하는 바에 따라 개발제한구역의 존폐를 결정할 수 있게 함으로써 해당 토지가 지역주민들의 복지에 최대한 기여하게 한다. 셋째, 주거지역에서의 건물 높이제한을 폐지할 것을 제안한다. 주거전용지역에서 잘 볼 수 있듯이 건물 높이제한은 건물간의 간격을 좁게 만들어서 주거환경을 오히려 더 악화시킨다. 용적율, 건폐율 등을 통한 어느 정도의 밀도 규제는 필요하지만 건물의 높이에 대한 규제는 폐지하는 것이 주민들의 삶을 더욱 풍요롭게 한다. 다섯째, 토지거래허가제도 폐지할 것을 제안한다. 시장경제의 핵심은 자유로운 가격 형성인데, 토지거래허가제는 그 과정을 차단한다. 허가제를 통해서 가격을 잡는 것 같아 보이지만, 그것은 잠시 시장을 질식시키는 정도의 역할을 할 뿐이며, 오히려 가격의 신호기능을 왜곡시켜 잘못된 개발행위를 유도하는 등의 부작용을 낳는다. 마지막으로 문화재 지표조사 제도도 대폭 개편되어야 하다. 문화재는 그 소유권이 국가에 귀속됨에도 불구하고 발굴을 위한 지표조사의 비용은 모두 개발자가 부담하다보니 그에 따른 비용은 전혀 고려하지 않은 채, 또 문화재의 존재 가능성은 생각지 않은 채 일정규모 이상의 개발사업은 모두 조사하게 되는 폐해가 발생한다. 이런 문제를 해결하려면 문화재의 소유권을 갖게 되는 국가가 지표조사의 주체가 되고 그 비용도 부담해야 한다. 그리고 경찰이 국민을 압수나 수색하기 위해 영장을 받아야 하는 것과 마찬가지로 정부가 민간 기업의 개발을 중지시키고 지표조사를 하려면 문화재가 그곳에 존재할 가능성이 높다는 사실을 법원에 입증한 후 허가를 받아서 지표조사를 하게 하는 것이 옳다.

발표자 4 요약

농지규제의 현황과 규제 개혁 방향. 김은경(경기개발연구원 책임연구원)

우리나라는 농업보호를 목적으로 경자유전의 원칙과 자작농주의에 근거하여 농지의 소유자격, 농지소유 상한, 임대차 등에 대하여 규제를 하고 있다. 특히 농업진흥지역 지정제도와 농지전용규제는 농지보전을 위한 대표적인 농지규제이다. 농업의 경제적 중요성이 감소하고 농가인구의 고령화와 노동력 부족 등에 의해 휴경농지가 심각한 문제로 등장하고 있는 상황에서 농지의 양적 보전을 위한 규제는 불합리할 수밖에 없으며 농지의 효율적 활용은 불가능하다. 또한 농지전용규제는 경직적이고 획일적인 규제 적용과 수요에 적절하게 부응하지 못함에 따라 불법적인 농지전용이나 난개발을 부추기고 있다.

농지규제의 가장 중요한 문제점은 농민들의 재산권을 이중적으로 침해한다는 점이다. 규제로 인해 자신들의 농지가 저평가되는 한편 전용이 상대적으로 어려워 재산가치의 실현이 어려움에 따라 농민들의 자유로운 진입과 퇴출은 불가능하게 된다. 이는 결국 농민들을 빈곤하게 만들며 농촌을 정체시키고 나아가 농업구조조정을 저해하며 농지이용의 비효율성을 가중시키는 결과를 초래한다.

농지규제 개혁의 기본 방향은 첫째, 헌법 제121조, 제123조 1항, 4항, 5항 등을 삭제하여 현실에 맞지 않는 경자유전의 원칙과 자작농주의를 폐기하여 현실적으로 보편화된 비농업인의 농지소유와 농지임대차를 제도적으로 허용해야 한다. 둘째, 농업진흥지역을 합리적으로 축소해야 한다. 농업개방 등 농업환경의 변화로 인해 경지면적이 줄어들고 유휴농지가 크게 늘어나는 상황에서 농업진흥지역을 외연적으로 확대하기 보다는 집단화된 우량농지만을 선별?정비하여 농업의 경쟁력을 높이는 것이 필요하다. 농업진흥지역 지정 대상 농지를 농업진흥지역내 경지정리가 된 농지로 한정하여 축소해야 한다. 셋째, 농업에 법인 경영을 적극 도입하고 주식회사의 농지 소유도 허용하여 농업구조개선을 도모하고 산업으로서 농업을 발전시키고 농업인들의 경영도 안정화시켜야 한다. 개방화시대에 농업경쟁력을 제고시킬 수 있는 방법의 하나는 농지이용의 효율성을 제고하는 것이며 이는 농업에서의 규모의 경제 실현을 위해 농지의 경영규모를 확대하고 농업에 대한 기업의 자유로운 진입을 허용하는 것이다. 따라서 농업경영규모의 확대를 위해 기업들이 농업에 진입하여 효율적인 대규모 생산을 할 수 있도록 적극적인 인센티브를 부여해야 한다. 넷째, 농지보전이라는 사회적 목적을 달성하기 위하여 개인적인 자산 손실을 받은 농민들에게는 형평성 유지를 위해 이용규제에 따른 사회적 보상이 필요하다. 농업진흥지역으로 지정된 농지의 경우 진흥지역 밖의 농지보다 훨씬 강한 규제를 받는데도 불구하고 이에 따라 발생하는 지가차손을 보상해주지 않고 있는 반면 진흥지역 밖 농지의 경우 전용이 상대적으로 쉽고 이용규제가 약하여 개발이익을 얻게 될 가능성이 크다. 따라서 농지규제로 인해 자산손실을 받는 농민들의 재산권 보상을 위한 제도 도입 방안을 적극적으로 고려해야 한다.