[보도]지방세 확대보다 지방재정조정제 강화

[국가재정 들여다보기⑮] 직접세 인상 + 지방 낭비지출 복지 전환
지난호 글에서 중앙정부 재정지원금의 하나인 지방교부세를 중심으로 부자감세가 지방재정에 미치는 과정을 확인했다. 이번 글에서는 국고보조금제도를 알아보고, 지방재정의 진보적 개혁방향을 이야기하겠다.

중앙정부 사업 대행 대가로 받는 국고보조금

우리나라 정치체제에서 국민을 위한 행정의 최종 책임자는 중앙정부이다. 그렇다고 중앙정부가 직접 모든 행정을 주관하는 것은 아니다. 지방정부에게 중앙정부의 사업을 위임하고 그 비용을 지원한다. 이때 필요한 것이 국고보조금이다.

국고보조금은 지방정부가 중앙정부의 위임사업 혹은 시책사업 등 특정한 목적사업을 수행할 때 지급하는 돈이다. 예를 들면, 지방정부가 일반여권발급, 공단폐수종말처리시설, 기초생활보장사업, 영육아보육사업 등을 중앙정부를 대신해 집행하고 비용의 일부를 중앙정부로부터 받는다.  
 

  

광역·지역발전특별회계도 국고보조금으로 볼 수 있다. 이것은 국가균형발전특별법에 따라 지방정부의 지역발전사업에 중앙 재정이 지원된다. 작년까지 이름은 국가균형발전특별회계(균특회계)였는데, 이명박정부의 ‘광역화’정책에 따라 용어가 광특회계로 바뀌었다.

국고보조금은 2002년 10.8조원에 불과하였으나 빠른 속도로 증가해 2009년 총 26.5조원에 달한다. 국고보조금은 사업에 따라 전액 지원되는 경우도 있지만, 보통은 중앙정부의 보조금에 맞추어 지방정부가 일정한 비율을 분담하는 대응자금(매칭펀드)방식으로 진행된다.

이 때 중앙정부가 지원하는 비율을 국고보조율이라고 하는데 사업에 따라 20~100%로 다양하다. 그래도 대부분의 사업에서 50% 이상이고, 서울과 지방으로 이원화된 경우도 있다. 예를 들어, 일반여권발급사업의 국고보조율은 100%, 자활지원센터운영 70%, 노인보건의료센터 50%이고, 부랑인시설운영은 서울 50%, 지방 70%이다.

취약지역일수록 국고보조사업 매칭펀드 부담 커

지방정부에서 국고보조사업이 차지하는 비중은 결코 작지 않다. 2009년 전체 지방정부 예산 138조 중 국고보조사업 지출이 49조원으로 36%를 차지했다.

여기서 문제가 되는 것은 동일한 국고보조사업이라도 지방정부에게 미치는 영향이 다르다는 점이다. 지역이 낙후하고 취약계층이 많을수록 국고보조사업 비중이 높아 지방정부가 내야할 매칭펀드 부담도 커진다. 그래서 재정이 열악한 지방정부는 중앙정부의 국고보조사업을 집행하느라 독자적 지역자치사업을 벌이는데 어려움을 겪는다.

광주북구, 전체예산의 63%가 사회복지 지출

특히 사회복지분야 국고보조사업이 미치는 영향이 크다. 노인이나 취약계층이 많으며 그만큼 기초노령연금, 기초생활보장사업 등 복지사업 규모가 크고 지방정부의 매칭펀드 금액도 늘어난다.

그래서 지방정부별로 전체 예산에서 사회복지가 차지하는 비중이 천차만별이다. 광주북구의 경우 작년 전체 예산 2,958억원 중 무려 63%인 1,868억원을 사회복지지출에 충당했다. 그만큼 복지 수준이 높은 지방정부라는 이야기가 아니다. 정부가 정한 기준에 맞추어 사업을 벌였는데 그 규모가 전체 예산의 63%를 차지해버린 것이다. 나머지 예산에서 인건비와 같은 경상비를 제외하면 사실상 지방정부가 자체 사업을 추진할 여지를 가지기 어렵다.

반면 부유한 지역은 상대적으로 재정 여건도 좋은데다 취약계층은 적어 자신의 자치사업에 재정을 투입할 수 있다. 예를 들어, 서울 서초구 예산에서 사회복지가 차지하는 비중은 16.8%에 불과하다. 서초구 주민은 구청의 지역맞춤형 서비스를 받을 가능성이 크지만, 광주북구 주민은 특별하게 구청에 기대할 게 별로 없다는 이야기다.

차등보조율 강화하거나 전액 국고사업으로 전환해야

이에 지역별 사업 필요성, 재정 여건 등을 감안해 국고보조율을 달리해야한다는 요구가 높다. 마침내 2008년부터 지출규모가 큰 기초생활보장급여, 기초노령연금, 보육료지원 사업 등 3개 사업에 차등보조율이 적용되었다.

예를 들어, 기초노령연금사업의 경우 자치단체별로 지원되는 국고보조금 비중은 40~90%로 다르다. 노인 인구가 작고 재정여건이 좋은 곳인 서울 서초구, 강남구, 경기 과천시는 국고보조율이 40%, 중간 수준인 서울 관악구, 강북구는 70%, 노인이 많고 재정이 취약한 전남 신안군, 경남 산천군은 90%이다.

그래도 지방정부 복지사업을 지원한다는 매칭펀드 방식이 역진적 효과를 낳는 문제가 모두 해소되지는 못한 상태이다. 두가지 해결방안이 가능하다.

하나는 현행 차등보조율제도를 더욱 확장하는 방안이다. 지금은 일부사업에만 적용되고 있지만 지역별 수요와 재정 여건을 감안해 이를 대폭 강화해야 한다. 이를 위해선 지역별 여건을 객관적으로 파악하고 비율을 분배하는 작업이 뒤따라야 한다.

다른 하나는 보다 근본적인 방안으로 보편적 성격을 지니는 사회복지사업들을 전액 국고사업으로 전환하는 것이다. 예를 들어, 기초노령연금는 모든 사람에게 적용되는 노후복지이지만 현재 지방정부에 상당한 부담을 주고 있다. 중앙정부가 전액 재정을 부담하는 중앙사업으로 전환할 필요가 있다.

지방교육예산의 70%를 차지하는 교육교부금

지방교부세, 국고보조금에 이어 세 번째 지방재정조정제도가 지방교육재정교부금이다. 이는 지방교육청이 지원받는 돈이어서 간단히만 살펴보고 넘어가겠다.

우리나라는 교육자치 원칙에 따라 자치단체가 교육행정을 주관하고 있다. 이에 중앙정부가 내국세의 20%와 교육세 총액을 지방교육청에 교부한다. 내국세 20%는 자치단체에 제공되는 지방교부세(19.24%)와 거의 동일한 금액이며, 교육세는 금융보험업자의 수익금, 유류세, 주세 등에 일정한 세율을 다시 부가하여 걷는 목적세이다. 2009년 지방교육교부금은 총 32.7조(내국세분 28.4조 + 교육세분 4.3조)에 달하고, 2007년 결산자료를 보면 전체 지방교육재정 총수입에서 지방교육교부금이 차지하는 비중이 무려 70%에 이른다.

지방교부세와 마찬가지로, 지방교육교부금 역시 내국세 수입과 연동되어 있다는 점에 주목해야 한다. 2008년 MB감세에 따라 지방교육교부금만 연 4조원씩 줄어들어 지방교육청마다 어려움을 겪고 있다. 부자감세가 아이들 교육예산까지 잡아먹고 있는 것이다.

지방정부 수입보단 재정사용액이 더 중요

지금까지 지방정부의 취약한 재정자립도를 해소하는 방안으로 지방재정조정제도를 살펴보았다. 그러면 이 제도가 얼마나 효과를 발휘하고 있을까? 이를 통해 중앙정부와 지방정부의 재정이 어떻게 변화를 겪었을까?

지방정부 재정구조를 논의할 때 지방정부의 자체 수입과 재정 사용액을 구분하는 것이 중요하다. 사실 지역주민의 입장에서 더 중요한 것은 후자이다.

<표 1>은 지방교부금, 국고보조금, 교육교부금 등을 모두 감안했을 때 중앙정부와 지방정부의 재정구조를 비교한 것이다(기금 제외). 몇 가지 특징을 보자. 

<표 1>은 지방교부금, 국고보조금, 교육교부금 등을 모두 감안했을 때 중앙정부와 지방정부의 재정구조를 비교한 것이다(기금 제외). 몇 가지 특징을 보자.

첫째, 조세 수입만 보면 중앙정부의 비중이 압도적으로 높다. 본예산기준으로 2009년 조세 세입에서 중앙정부가 거두는 국세는 175.4조원, 지방정부가 거두는 지방세는 47.1조원이다. 비율로 따지면 78.8%, 21.2%로 대략 국세와 지방세 비중이 8:2이다. 이 수치만 보면 지방세를 늘려야 한다고 사람들이 외칠만 하다.

둘째, 중앙정부와 지방정부가 세금뿐만 아니라 세외수입, 교육자치단체 수업료 등을 통해 마련한 총 자체 수입을 비교해 보자. 2009년 양 정부의 전체 수입은 304.6조원이다. 이 중 중앙정부 자체수입이 217.4조원으로 71.4%, 지방정부 자체수입이 87.2조원 28.4%이다. 조세가 아닌 세외수입, 수업료 등을 함께 고려하면 중앙과 지방의 수입 비율이 7:3로 격차가 다소 줄어든다. 물론 여전히 지방정부의 비중이 작지만.

셋째, 지방재정조정 결과 양 정부가 실제 사용하는 금액을 비교해 보자. 중앙정부는 217.4조원을 거둔 후 지방교부세, 국고보조금, 지방교육재정교부금 등을 통해 총 89.4조원을 지방으로 이전하고 자신이 132.7조원을 사용했다. 반면 지방정부는 일반재정과 교육재정을 합쳐 스스로 87.2조원을 마련했지만 중앙정부의 지원금을 합하여 총 176.6조원을 사용했다. 전체 재정 304.6조원을 수입주체로 보면 중앙정부와 지방정부 비율이 7:3이지만 사용주체로 보면 42.9%: 57.1%로 거의 4:6으로 역전된다.

지금까지 일반적으로 지방정부의 재정자립도가 낮다는 것이 문제로 지적돼 왔다. 이는 무엇보다도 지방 세입이 작기 때문이다. 하지만 지방재정조정제도에 의해 지방정부의 재정 사용액이 크게 늘고, 지방정부가 격차도 상당히 조정되고 있다고 말할 수 있다.

지방세를 늘릴까? 지방재정교부제를 강화할까?

그러면 우리나라 지방정부가 국가재정의 60%를 사용하고 있는 것을 어떻게 평가해야할까? 사실 양 정부의 재정사용액 비중에 대한 정해진 답은 없다. 미국, 독일 등 연방제 국가들은 당연히 지방정부의 재정 몫이 커 국가재정의 약 70%를 지방정부가 사용하고 있다. 반면 비연방제 국가인 영국과 프랑스에서 지방정부가 사용하는 몫은 40%를 넘지 않는다. 보다 명확한 판단을 위해선 더 많은 나라 사례 비교가 필요하지만, 재정사용 비중을 보면 우리나라 지방정부의 몫이 그리 작은 편은 아니다.

그래도 지방에선 예산이 부족하다고 야단이다. 절대적으로 작은 국가재정규모, 낮은 재정자립도, 국고보조사업제도에 따른 중앙정부 예산 종속 등으로 항상 재정이 취약하다고 느끼고 있고, 지방재정조정제도가 있지만 지방정부간 재정격차를 충분히 해결해주지 못하기 때문이다.

지방정부의 재정 규모를 늘리면서도 지역간 재정격차를 해소하는 방안은 무엇일까? 두가지 제안이 우리 앞에 놓여 있다. 하나는 지방세 수입을 늘려 지방정부의 재정관리 책임도 강화하면서 재정자립도를 높이자는 것이고, 또 하나는 지방재정조정제도를 확장해 세입불균형을 완화하면서 지방재정을 보완하자는 주장이다. 이는 지방재정을 둘러싼 전통적 논쟁이기도 한데, 과연 어느 길이 타당한 것일까?

지방세 강화? 부자감세 면죄부주고 지방재정격차 방치

우선 지방세 확대 주장을 살펴보자. 주요 방안은 국세인 소득세나 부가가치세의 일부를 지방소득세나 지방소비세로 돌리자는 것이다. ‘지방자치시대 재정자립도 강화!’, 참 매력적이다. 하지만 이러한 이야기를 들을 땐 주의가 요구된다. 지방세 구조에선 지역별 경제력 격차가 대부분 세수 격차로 이어지기 때문이다.

근래 이러한 주장을 펴는 대표적 세력이 보수진영이라는 점도 의미하는 바가 크다. 이명박정부는 2008년 12월 ‘지역경제 활성화 대책’을 발표했다. 이는 2008년 부자감세로 인한 지방교부금 감소에 대한 비판이 거세지자 이에 대한 대응으로 내놓은 대책이다. 여기에는 세제개혁을 통해 지방의 재정자립도를 높이겠다며 지방소득세, 지방소비세 도입 방안이 포함되어 있다. 한발 더 나아가 윤증현 기획재정부장관은 작년 2월 장관후보 국회청문회에서 종합부동산세도 지역간 이동 없는 지방정부 영역이라며 수익자 부담원칙에 따라 지방세목으로 운용하는 것이 바람직하다는 의견까지 밝혔다.

보수단체도 국세의 일부를 지방세로 전환하면 지방 재정자립도가 높아진다면서 정부의 제안에 힘을 싣는다. 대표적으로 자유기업원은 2008년 11월 ‘국세의 지방세 전환 방안‘이라는 보고서를 발표했다. 국세인 교통세를 지방세로 전환하고 지방소득세와 지방소비세를 신설해 지방 재정자립도를 높여야 한다는 것이다. 자유기업원은 연 40조원을 국세에서 지방세로 전환하여 전체 조세 중 국세:지방세 비중을 현행 8:2에서 6:4로 만들자는 구체적인 방안까지 내놓았다.

결국 작년 12월 국회에서 예산안을 의결하는 난장판 속에 지방소비세와 지방소득세가 도입되었다. 지방소비세는 중앙정부 세원인 부가가치세의 5%를 전환한 것으로 총규모에선 연 1.5조원의 지방재정 확대 효과를 낳을 예정이다. 지역간 조정을 한다고 하나 서울시, 경기도가 가장 큰 몫을 챙겨갈 예정이다. 한편 지방소득세는 기존 주민세 중 소득에 붙는 몫(소득세의 10%에 해당하는 소득할 몫)을 주요 재원으로 하는 것이어서 이름만 바뀌었을 뿐 실제 세수 변화는 없을 것으로 보인다. 하지만 지방소득세라는 세목이 생겼다는 점에서 이후 추이가 주목된다.

역교부세? ‘의도한 결과’ 얻기 어려워

전통적으로 진보정당도 지방자치를 강조하는 맥락에서 지방세 확충을 주장해 왔다. 예를 들어 2002년 민주노동당은 대선공약에서 국세인 소득세의 일부를 지방소득세로 전환하여 자치단체의 부족한 재원을 확충하겠다고 밝히고 있다.

그러나 앞에서 지적하였듯이 지방세 강화는 지역의 경제력 격차를 재생산한다는 문제를 지니고 있다. 비록 역교부세(지방정부 간 세수 배분) 도입을 통해 격차를 해소하겠다는 보완장치를 제안하지만 지방정부의 동의를 이끌어내기가 쉽지 않고, 지방교부세만큼 강력한 조정효과를 내기도 어려운 방안으로 여겨진다. 게다가 단기적으로 지방재정 수입이 늘어나겠지만 전체 국가재정 규모가 확대되지 않는 한 이것은 지방재정교부금 증가에 부정적 영향을 미칠 수밖에 없다.

이에 나는 현재의 조건에서 지방세 강화는 진보적 입장에서 적절치 않은 방안이라고 판단한다. 이는 중앙정부의 감세로 인한 지방정부의 불만을 무마시키며 이명박정부의 부자감세 문제를 희석화하고, 현행 지방재정조정제도의 위상을 약화시키는 결과를 야기할 가능성이 높다.

진보적 개혁방향은 지방재정조정제도 강화

나는 현행 지방재정조정제도를 강화하는 것이 해답이라고 생각한다. 중요한 것은 전체 조세 중 지방세의 비중이 아니라 지방정부가 재량권을 가지고 실제 사용할 수 있는 재정의 크기이다. 지역간 격차를 재생산하는 지방세 확충보다는 지방재정조정제도를 통해 지방정부의 재정을 늘리면서도 지역간 재정 형평도 도모해 가야한다. 이는 지방정부의 재정구조를 중앙정부와 강하게 연계함으로써 지역주민들이 중앙의 조세제도 변화에 주목하게 만드는 정치적 효과도 가질 것이다. 두 개 과제가 있다.

첫째, 지방재정조정교부금 규모를 늘리기 위해서 중앙정부의 직접세 수입이 확대되어야 한다. 지방재정교부금이 중앙정부가 거두는 내국세와 연동되어 있기 때문이다.

애초 지방세였던 부동산교부세를 제외하고도 지방으로 이전되는 재정은 지방교부세(내국세 19.24%)와 지방교육재정교부금(내국세 20% + 교육세)를 합해 내국세의 40%를 넘는다. 지난 2008년 부자감세로 올해부터 줄어드는 지방재정교부금 규모가 무려 연 8조원에 달한다. 지방소비세 도입으로 증가하는 1.5조원을 감안해도 결국 지방정부는 연 6.5조원의 재정 손실을 본 것이다. 소득세, 법인세, 종합부동산세 등 직접세를 인상해야 하며, 당장 이것이 어렵다면 사회복지세를 통한 방안도 적극 검토해야 한다(조세개혁에 대해선 곧 다룰 예정).

둘째, 장기적으로 지방교부세율을 상향하는 것이 바람직하겠지만, 우선은 지방정부의 매칭펀드 부담을 완화하기 위해서 국고보조율을 상향하고 보편적 성격을 지니는 사회복지사업을 전액 중앙정부 재정사업으로 전환할 필요가 있다.

기초생활보장, 기초노령연금, 보육지원 등은 규모가 크면서 모든 지역에 해당하는 가장 보편적인 복지사업이다. 지방정부가 생활밀착형 행정을 벌여 이 사업들을 집행하되, 그 재정은 모두 중앙정부 복지예산으로 충당하는 것이 옳다. 그러면 상대적으로 취약계층이 많아 복지사업 매칭펀드 부담이 큰 가난한 지방정부의 재정구조에 숨통이 틔일 것이며, 새로 생긴 예산으로 지역특성을 살리 자체 복지사업을 벌여나갈 수 있을 것이다.

지방정부 차원에서 낭비지출을 복지지출로 전환해야

중앙재정과 지방재정의 관계를 다루는 이 글에선 본격적으로 논의되지 않았지만, 지방정부의 세출구조 개혁도 매우 중요하다. 2009년 전체 지방정부 지출 138조원 중 사회복지는 24조인데 반해 국토 및 지역개발, 수송 및 교통예산은 33조원에 달한다. 지방정부 호화청사 건설, 불필요한 지역개발사업, 전시성 이벤트행사 등 낭비사업을 지역주민의 복지를 위한 사업으로 전환해야 한다.

이를 위해선 지방예산에 대한 꼼꼼한 추적과 분석이 필요한데, 아직 진보운동이 이에 대한 경험도 부족하고 접근할 수 있는 자료도 제한적이다. 지금까지는 지역사회단체나 언론이 특정사업을 조명하는 수준에 머물러 왔다. 올해 지방선거 준비활동에서 개별사업을 넘어 전체 지출구조에 대한 총괄적 개혁방안을 마련해 가야할 것이다.

중앙과 지방에서 벌일 투 트랙 전략

두차례에 걸쳐 지방재정 주제를 다루었다. 정리하면, 진보운동의 지방재정 개혁활동은 중앙정부와 지방정부를 상대로 한 투 트랙 전략이 필요하다. 하나는 전국의 모든 관광버스가 여의도 국회와 청와대를 에워싸 직접세율 인상과 국고지원 확대를 요구하는 것이고, 또 하나는 지방에서 보수세력의 콘크리트사업, 정치적 낭비사업을 폭로하면서 이것을 민생예산으로 돌리는 활동이다. 이제 진보운동이 본격적으로 관심을 가지기 시작한 지역정치운동, 참 할 일이 많다. (다음호에선 ‘한국의 국가채무와 재정건전성’이 이어집니다).