[보도] 뒤틀린 공교육 `교육바우처제`로 바로잡자

1. 교육재정의 지급방법인 교육바우처 제도

1) 현재 시행되고 있는 ‘보육 바우처’ 제도

우리나라는 현재 교육바우처 제도를 부분적으로 시행하고 있다. 초등학교 입학 전 어린이집이나 유치원에 보내는 영유아에게 국가가 매월 보육료로 현금을 지급하는 형태이다. 학부모가 개설한 카드에 지급하고 어린이집이나 유치원에만 결제할 수 있어 보육료 외에 다른 용도로 사용할 수 없다.

이와 같이 초중고 학생을 둔 학부모에게도 학생의 공교육비에 해당하는 금액을 카드를 발급해 학교, 학원, 홈스쿨링을 포함한 국가가 요구하는 교육과정을 이수하는 기관에 결제할 수 있도록 하는 것이 ‘교육 바우처’이다. 이렇게 되면 학부모는 학과를 잘 가르치는 학교를 선택하거나 아니면 학력 신장은 물론 인성교육까지 책임지는 학교를 선택해서 보낼 수 있다. 즉 별도의 사교육이 필요 없게 되는 제도이다.

우리나라 공교육예산은 1년에 45조원인 바 5조원은 대학에 지원되고 40조원은 초중고에 지원되는데 학생 1인당 초등학교는 1년에 574만원, 중학교는 580만원, 고등학교는 730만원이다.

이 돈을 16개 시도교육청에 지원해 공교육예산을 운용하지만 국민이 세금을 납부해 집행되는 막대한 공교육예산이 실제 수혜자인 학생과 학부모의 입장에 반영되지 않는다는 것이 문제이다. 학생이 이수해야 할 기본적인 교육과정이 충족된다면 학생들이 자기의 취미나 적성 등을 고려하여 학교, 챠터스쿨, 검정고시, 홈스쿨링, 학원, 대안학교, 평생교육관, 기타 등을 선택해서 교육을 받을 수 있어야 한다.

대부분의 학부모는 학교교육을 무상교육이라고 생각해 부실한 교육에 대한 책임을 묻기보다는 학원 등 사교육기관에 자녀의 학력 신장을 의존해왔고 이는 사교육비 폭등으로 이어졌다. 공교육이 제대로 된다면 사교육비 부담은 당연히 줄어들 것이다.

▲ '2014 자유경제원 교육대토론회- 흔들리는 교육, 어떻게 바로잡을 것인가' 토론회에서 발언하고 있는 조형곤 21세기미래교육연합 대표

학교선택권이 보장되기 위하여 국가가 인정하는 공교육기관 설립의 제한이 완화되고 학생 수에 비례한 교육예산 편성이 전제 되어야 한다.

이를 위해 교육기본법, 초중등교육법이 개정돼 교육바우처 실시 조항을 넣거나 학교선택권을 명시하는 것이 필요하다. 교육을 받는 사람이 자유롭게 원하는 교육을 받을 권리가 보장되는 것이 헌법정신에 맞는 것이다. 따라서 이러한 권리가 제대로 보장되지 않는 현행 교육 관련법이 상위의 헌법에 위배되는 것을 바로잡을 필요가 있다. 이를 다시 정리해보면

(1) 학교설립에 관한 법의 개정 필요성- 자유로운 학교설립을 위해 공교육과 그에 따른 학교의 정의를 새로 내려야 할 필요성이 있다. 즉 현행의 학교는 시설과 재원 교사 등 많은 제약조건을 가지고 있음으로 제약을 완화하기 위한 새 교육법이 제정되어야 한다. 
(2) 초중등학교에 보조하는 교육비를 학교와 기관이라는 구조에 기준을 맞추지 않고 학생 수에 기준을 둠으로서 교육기관이 아닌 학생에게 교육비가 지급될 수 있는 기준을 마련해야 한다. (1인당 표준 공교육비개념 정착)

(3) 자율교육인 수요자 중심의 바우처 교육을 원활하게 하기 위하여 학부모를 돕고 학원을 감독하는 바우처 지도사가 필요하고 법적인 교사자격을 주어야 한다.

(4) 국가가 위탁하는 사립교육기관으로서의 학원과 사설교육기관의 지위에 관한 법을 제정할 필요가 있다. (학원장. 교사. 시설. 재정, 적정규모학생 등 최소한의 교육기관으로서의 지위를 얻기 위한 조건 및 규제)

(5) 검정고시와 같이 초중등학력을 인정 할 수 있는 시험제도 또는 교과이수를 원칙으로 한 학력인정 시험제도의 구비가 필요하다.

(6) 학원 및 사립과 국공립 교사의 자유로운 이동을 점진적으로 확대해야 한다.

(7) 농산어촌의 학교를 적정규모의 학교로 통합 재편하여 1인당 교육비의 효율성과 도농의 교육적 역차별의 문제를 시정함으로서 적절한 재정 배분이 되도록 한다.
 

3) 헌법에 명시된 교육의 권리와 의무에 위배되는 현 교육법

헌법에 명시된 교육의 권리와 의무사항을 살펴보면 교육 관련법의 위헌 소지가 다분하다. 헌법 제 31조 ; 교육을 받을 권리․의무 등을 살펴보면 다음과 같다.

① 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다. 
② 모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다. 
③ 의무교육은 무상으로 한다. 
④ 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다
⑤ 국가는 평생교육을 진흥하여야 한다. 
⑥ 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와그 운영, 교육정책 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.

위 규정의 의의로서 교육을 받을 권리란 국민들이 자유롭게 교육을 받을 권리를 의미하며 이는 수업권 또는 수학권이라고도 한다. 법적인 성격으로 보아 교육을 받을 권리는 구체적 권리로서의 자유권의 성질과 추상적 권리로서의 사회권의 성격을 동시에 가지고 있다.

위 취지로 보아 헌법31조 1항과 2항. 6항을 교육기본법과 초중등 교육법이 위반하고 있다고 볼 수 있다.
(1항 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다”에 위배 되는 내용)

즉 의무와 비례하여 의무를 적극적으로 이행해야 할 권리가 있는 바 그 권리는 교육기관을 자유롭게 선택하는 권리이다. 따라서 교육기관을 자유롭게 선택할 수 있는 권리가 없다면 교육받게 할 의무가 성립되지 아니한 바 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무(다양한 교육을 받을 수 있는 통로를 차단한 법 규정-학교의 강제배정)를 지움으로서 자유롭게 선택할 수 있는 교육선택권을 과도하게 침해했다고 볼 수 있다.

즉 국가에서 학생의 교육정서와 상관없이 교육기관인 학교를 일방적으로 강제함으로서 자유롭게 교육받을 권리와 교육의 다양성을 침해한 것이다.

또한 교육 평등권에도 위배되지 않고 공공질서의 유지 측면에서의 위험성이 없음에도 불구하고 과도한 교육기관의 지정과 교육에 간섭하는 국가의 교육 독점은 시정되어야 한다.

(2항과 6항 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영”, “교육정책 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다” 라는 조항에 대한 교육법의 잘못된 해석)

교육의 목적과 그 취지에 맞아야 하고 공공복리의 측면에서 법률에 의한 학교설립에 관한 제도를 규정했다 하더라도 여기서 주장하는 교육의 의무는 교육적 목표와 취지의 해석에 관한 사항일 뿐 국가가 강제하는 교육기관이 아니다. 따라서 국가가 인정하는 형태의 최소한의 교육기관으로서의 구비여건을 갖추고 교육의 목표와 그 취지에 어긋나지 않는 교육을 시행한다면 공교육기관으로서 인정해야 하고 교육비를 지급해야 한다.

그 인정을 거부한다면 도래하지 않은 공공복리에 대한 수호임으로 위법일 것이다. 다시 강조하건데 초중학교의 의무교육은 국민에 대한 강제 규정임으로 국가가 지정한 교육기관이 제 기능을 다하지 못했을 때 다른 교육적 선택의 여지를 차단함(거주지 이전에 따른 전학을 제외한 학교 전학이 불가능 함)으로서 의무교육을 수행할 교육받을 권리 즉 자유로운 학습권을 구속한다.

(3항 “의무교육은 무상으로 한다” 의 조향에 위배 내용)

또한 학습자의 능력의 차이와 개인의 여건으로 인한 학교가 아닌 학원의 강습, 홈스쿨링 및 검정고시 같은 교육적 방법의 선택을 의무교육에 관한 무상교육비의 지급 같은 수단으로 국가가 그 선택을 차단하는 것은 강제적인 교육의무에 비례한 권리를 허용하지 않는 것으로서 자유로운 학습권을 수반한 국민의 무상으로서 의무교육을 받을 권리를 규정한 헌법에 위배된다고 볼 수 있다.

4) 공교육과 사교육의 잘못된 구분에 의하여 지급하고 있는 교육재정

흔히 우리가 얘기할 때 국·공립학교, 사립학교, 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교, 대학교 등 제도권 내 교육을 공교육이라 하고, 사립유치원, 보습학원, 어학원, 과외, 예체능학원, 유학 등의 제도권 밖 교육을 사교육이라고 규정한다.

그러나 운영주체의 구분보다는 헌법에서 ‘교육 받을 권리’에서의 교육인 국가재정을 보조하는 교육을 공교육이라 하고 국민 개개인이 재정 지출하는 교육인 학원비, 유학비, 자립형사립고(상산고, 민족사관고 등), 전국 73개 사립초등학교, 4개 국제중학교, 최근 논란이 되고 있는 자율형사립고, 사립외고 18개교, 사립대학교를 사교육이라고 하는 것이 제대로 된 구분이며 이는 국가재정의 보조 유무로서 구분해야 한다는 것이 옳다.

따라서 현재 용인하고 있는 공교육과 사교육의 실질적 구분은 없으며 단지 그 구분이란 국가가 교육내용이 아닌 교육기관의 형태를 보고 공교육과 사교육을 구분하고 있는 실정이다.

의무교육이 교육기관의 주체나 성질이 아닌 교육내용으로 파악된다면 의무교육에 합당한 교육과정을 가진 어떤 사설기관을 선택한다고 해도 국가는 그 비용을 사설 교육기관에 줘야 한다는 것이 교육바우처 제도이다.

예를 들어 미국에서는 챠터스쿨(charter school)제도가 도입돼 전체 학생의 3% 수준까지 다니고 있다. 챠터스쿨은 교육운동가나 교사 출신이 교과과정 계획서를 교육청에 제출해 1년에 한 번씩 학생들이 기본학력 수준에 도달하는지를 평가받고 3년마다 갱신하는 제도이다. 우리나라의 큰 교회들 대부분은 시설이 잘 갖춰진 교육관을 가지고 있는데 이 기관을 활용하면 미국의 챠터스쿨 같은 학교를 운영할 수 있을 것이다. 이런 학교 설립은 현행 교육 관련법으로 가능하다. 교육바우처로 가기 위한 사전 여건으로 검토될 사항인 것이다.

국가가 학교를 통해서만 의무교육을 실현하려는 것 자체가 잘못된 발상

국가와 교육부 그리고 교육청을 통해 학교에 재정을 대주는 대부분의 공립학교와 일반사립학교의 경우 학생과 학부모 만족도는 매우 취약한 것을 볼 때 국가교육재정은 학부모와 학생이 선택하는 교육기관에 주어야 마땅하다는 것이 분명하다. 학부모와 학생이 외면하는 학교에 강제로 학생을 배정하고 그 비용을 강제로 대주는 현행 시스템으로는 사교육의 팽창과 교육의 제반 문제를 막을 수 없다.

예를 들어 학원은 이미 교과 수업만이 아닌 인성지도와 진로지도도 학교에 뒤지지 않는다고 한다. 운동장이 없는 학원에서의 체육은 태권도나 합기도장, 수영장 등을 이용해 특기에 맞는 스포츠하나만 학점으로 딸 수 있게 하면 되고 인성에 관계된 교육은 문화 예술 등의 실기 교과를 추가 하면 된다.

따라서 의무교육이 ‘그릇이 아닌 내용’이라면 학원을 선택한다고 해도 국가는 그 비용을 학원에 줘야 한다. 이러한 교육바우처 제도가 현 교육문제를 근본적으로 해결할 수 있는 유일한 방법이다.

▲ 역대 정권별 사교육비 추이

1) 의의

교육바우처의 전면적인 시행은 많은 혼란과 저항을 가져올 것이다. 먼저 교육법을 개정하기 위해서는 정치적인 논쟁과 소모가 있을 것이며 교육관료들은 새로운 제도의 도입에 소극적이거나 지자체 및 지역 교육청 역시 정치적, 기득권적 이해타산을 계산하며 관망할 것이다. 학교와 교사 또한 교육의 공공성을 들먹이며 반대여론을 형성하면서 정부를 압박할 것인바 이러한 과정을 거치면서 교육바우처를 시행한다는 것은 사실상 불가능에 가깝다.

따라서 교육바우처 제도의 시행은 아래와 같이 각 부분의 저항을 최소화하고 교육관계 당사자들의 이익에 부합하는 방식을 따르면서 현실적이고 시급한 교육의 사회적 요구를 해소시키는 것으로부터 시작하여 점진적으로 확대해갈 필요성이 있다.

먼저 1단계로 ‘학교 밖 청소년’에게 교육바우처 제도를 시범적으로 시행하면서 그에 따른 교육바우처 제도에 필요한 법과 교육기관을 정비하는데 그 목표를 두어야 한다. 이는 제도의 전면 시행을 위한 포석이며 가장 교육이 힘든 학교 밖 청소년 문제의 해결 가능성을 시험하는 것으로 만일 이 제도가 청소년 문제에 성공적이다면 학교 내 문제 해결은 더 쉬워질 것이다.

또한 학교 밖 청소년 문제는 교육문제가 아닌 사회문제로 비약되고 이것을 방치할 때 사회적 비용의 증대를 가져오며 사회를 불안케 하는 잠재적인 요소이기 때문에 정파와 이해를 떠나 그 문제 해결의 필요성에는 모두 공감할 것이다.

그러므로 각 지자체의 교육재정과 학교에 투입되는 재정을 학생 수의 비례에 따른 재정으로 전환하여 학교 밖 청소년의 교육비를 교육바우처 카드로 준비하고 이들이 건강한 시민으로서 육성될 수 있는 교육을 취학학생과 동등하게 실현하는 것으로부터 교육바우처 제도의 실험과 그 기초를 닦아야 한다. 필자는 이미 지난 2011년에 지자체에서 당장 사용가능한 학교밖 청소년의 교육권 보호 조례의 시안을 만들어 배포한 바 있다.

2) 바우처제도의 방법과 적용 1 단계

학교 밖 청소년은 다양한 이유로 발생하는데 질병과 집안 사정으로 인한 미취학, 학교와 또래 집단에 부적응한 학생, 검정고시 준비학생, 미취학 또는 중도탈락 한 가출 청소년, 홈스쿨링 학생 등이 있다.

위와 같이 교육지원청과 지자체는 무엇보다도 학교 밖 청소년들의 실태에 대한 정확한 개인정보를 통합 관리할 필요가 있고 이들의 건강한 사회진출을 위하여 성인이 될 때까지 사회적 관심이 있어야 한다.

따라서 각 사설 교육기관에 의무적으로 배치해야 하는 바우처지도사는 위 학생의 개인적인 사정에 맞게 학습바우처를 상담하고 그 진로와 고민을 해결하는데 적극적으로 앞장서야 한다.

바우처의 카드의 구분과 운용

- 1년 바우처, 2년 바우처, 3년바우처 카드로 구분
- 70%는 교과바우처, 30%는 직업 및 적성, 실기 바우처 등으로 배분 필요성
- 3년 바우처 목적을 2년 내에 실현했을 때 즉 대입자격을 획득했을 때 잔여1년을 자율적인 교과 실기선택으로 바우처로 활용할 수 있게 함.
- 카드의 일일출석 체크 및 비용결제 시스템

기타 필요 조건

- 검정고시 적용 또는 대입자격시험제도의 구비
- 교육기관의 적정 학생규모 실현 필요
- 바우처 교육기관 지정, 바우처 전문교사 자격 ( 교사자격 완화) 및 지정
- 각종 실기 적성 및 직업학원으로서 산업체, 문화센터, 실기학원, 실기 바우처 전문교사 자격을 득한 개인 교습 활용

3) 2단계 교육바우처의 실행 방안

- 일반 학교에 진학하는 학생 중 학교부적응 및 학습에 심각한 사유가 있다고 생각 되거나 학부모와 학생의 요청에 의해 바우처제도를 교사회의를 통하여 권유하거 나 신청할 수 있게 함.
- 교사 및 교장의 합의에 따라 일반 초중등학교의 바우처 전문학교 전환을 장려함. 
- 바우처학교는 일반 초. 중. 고와 같은 학년제를 실행하고 자유롭게 학부모와 학생들이 선택 할 수 있는 학교로 함.
- 바우처 학교는 철저히 지원하는 학생 수에 따라 재정 보조하고 교사와 교장의 급여를 재정과 기존 급여체계의 한도 내에서 자율로 결정케 함. (국가의 간섭을 최소화하고 학교전반에 대하여 자율적으로 운영케 함.)
- 일반 교사와 바우처 전문학교의 교사 간 상호 이동이 가능하게 해야 함.
- 바우처 학교는 바우처카드의 정규학습외의 활용에 대해 학생 또는 학부모와 자율적으로 협의하여 결정함. (직업교육, 실기, 적성, 인성, 취미활동 등에 대한 학교내 운영 또는 외부 위탁 및 개인적 선택에 관한 사항)
- 바우처학교는 바우처 시행 중의 학생에 대한 전적인 책임과 의무를 져야 함.
- 바우처학교에 지원하는 학생은 자율적인 선택에 의한 것임으로 학교와 교사의 방침에 철저히 따라야 함.

4) 3단계 교육바우처의 실행 방안

- 직업학교, 실업계고, 일반계 초중고등의 직업.실기.예체능 전문 바우처학교로의 전환 장려.
- 일반계 초중고의 자유학기제에 바우처제도 도입 활용함.- 자유학기제 운영은 바우처를 활용한 자격증, 수료증, 학생들을 위해 제도화된 바우처 교육기관의 인정서를 취득케 함으로서 실질적인 교육효과를 갖게 할 필요성이 있음. (대학 입시에 반영)
- 3년제 일반학교 재학 중 1년간의 바우처 학습권을 학생과 학부모의 재량에 따라 사용할 수 있게 함. (초등은 2년간의 자율선택 바우처학습권 사용가능)
- 따라서 1년간의 바우처 학습권을 활용한 학생은 대입자격시험을 통과해야 졸 업으로 간주함.

5) 4단계 교육바우처 실행 방안

- 사설 바우처교육기관. 바우처학교. 일반학교의 선택을 학부모와 학생에게 전면 개방함 (단 일반학교에서의 운영과 학교배정 방식은 기존의 방식대로 함)
- 상기의 선택은 자율적인 선택임으로 학생들은 교육기관과 교사의 수업방침에 철저히 따라야 함. 
- 각 학년 초마다 학생과 교사의 의견(학교부적응 등 학습에 심각한 이유가 있다고 판단될 시)에 따라 바우처 교육기관과 일반학교의 자유로운 이동을 허락 함.

6) 최종적으로 국내외의 교육개방을 통해 교육경쟁력을 높임

▲ '2014 자유경제원 교육대토론회- 흔들리는 교육, 어떻게 바로잡을 것인가' 토론회의 전경

1) 학교 내의 영향

- 학부모는 자율적인 학교 선택권을 가짐으로 사교육이 줄어듬.
- 학교, 교사 평가제를 할 필요 없고 교사의 사기와 역량이 높아짐. 
- 학습 분위기가 조성되고 자율적인 학습태도가 정착됨.
- 학생은 다양한 교과를 학문적 경험적으로 체득할 수 있음으로 인성이 좋아짐.
- 학생에 대한 학습재량권을 확보해 줌으로서 대입시에서의 변별력을 가짐.
- 학교 밖 청소년이 감소하고 학생마다 특기와 적성을 살리며 직업교육이 가능해짐.

2) 학교 밖의 영향

- 문화발전의 원동력이 되고 문화체육인의 복지향상에 기여함.
- 다양한 직업의 분화를 촉진하고 교육경쟁력을 강화시킴.
- 학교의 자율성과 권한이 강화됨으로 교과부, 교육청 및 교육지원청의 비효율적인 재정낭비가 사라짐.
- 각 대학의 합리적이고 실정에 맞는 대입제도 변화를 유도함.

4. 교육을 공공재에서 서비스 산업으로 보는 관점의 전환으로 창조경제 실현하자

현 정부가 가장 강조하는 점은 창조경제이며 이의 활성화는 개인의 잠재된 능력을 끌어내는 교육과 밀접한 관계가 있다. 교육이 살아있지 않으면 국가의 미래도 국가발전을 선도하는 창조경제도 있을 수 없기 때문이다.

교육바우처 제도의 도입은 개인의 잠재된 능력을 최대한 끌어낼 수 있도록 적극 지원하고 국민 개개인의 능력을 주춧돌로 삼아 국가가 발전하게 되는 새로운 시스템을 만들어야 한다는 대통령의 의지 및 세계가 지향하는 교육의 패러다임과 일맥상통한다.

우리나라의 교육열은 세계 으뜸이다. 이러한 장점을 잘 살리는 길은 교육을 수요자 중심체계로 변환해야 하고 그것은 ‘공급자 중심에서 수요자 중심의 교육재정 지급변환’을 의미한다. 생각해보면 세계최고의 교육열을 가졌다면 당연히 세계최고의 교육경쟁력을 가져야 함은 마땅한 일이다.

교사의 지위가 OECD회원국 최고의 수준이며 훌륭한 교육시설과 인터넷강국으로서의 지위까지 고려한다면 우리의 교육경쟁력이 최하위인 것은 납득할 수 없는 일이다.

따라서 본 글에서 언급한 교육바우처 제도의 점진적 시행만이 정치적 논쟁과 교사들의 저항을 최소화하고 교육에 대한 국민적 합의를 이끌어낼 것이다. 또한 뒤 떨어진 교육경쟁력을 제고하여 교육선진국으로서 창조경제를 이룰 수 있는 첩경이 될 것이다. /조형곤 21세기미래교육연합 대표