[보도] 독점 부추기는 정부…"우버택시 시장진입 허용하라"

권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장

우버 택시의 등장과 면허제도로 인한 독점체제 흔들

‘우버’ 택시의 등장은 특정 직업에 종사하는 데 필요한 ‘면허제’에 대한 논란을 불러일으켰다. 우버 택시는 스마트폰 어플리케이션을 통해 운전자와 승객을 연결해주는 서비스다. 이 개념은 콜택시와 카풀, 카쉐어링 등이 섞인 구조이다. 택시를 잡기 어려운 도심이나 야간, 특히 주말 밤에 스마트폰을 이용해 간편하게 택시를 이용할 수 있게 되면서 우버 택시는 전 세계로 급속히 퍼져나갔다. 지난 2010년 미국 캘리포니아주 샌프란시스코에서 첫 서비스를 시작한 이후 4년 만에 45개국 218개 도시로 퍼져 나가며 폭발적으로 확산됐다.

운전면허 이외에는 특정 자격이 필요 없는 우버가 세력을 확장하자 예상했던 대로 ‘폐쇄적인’ 면허제로 운영되는 택시업계의 거센 반발이 세계 곳곳에서 일어나고 있다. 특히 인도 뉴델리에서 우버택시 운전자가 고객을 성폭행하는 사건이 벌어지자 인도 정부는 우버를 전면 금지시켜 버렸다. 인도에 이어 스페인, 태국 등에서도 우버를 금지시켰고, 미국 내 몇몇 도시에서는 소송이 진행 중이다. 마치 울고 싶은데 뺨 때리는 격의 사건이 일어난 셈이다.

국내에는 우버가 2013년 들어왔고, 우버 사용자들이 증가하고 있는 추세다. 소득이 적거나 혹은 취업이 어려워 소득을 원하는 사람들에게는 택시면허를 획득하지 않고도 투잡(two job)으로 혹은 새로운 직업으로 소득을 올릴 수 있는 기회가 생겼다. 또 소비자들로서는 이용의 편리함, 서비스 개선 등의 혜택을 보게 되었다. 특히 연말연시와 주말 늦은 시간대에 합승이나 승차가부 등 택시의 횡포를 속수무책으로 당해야만 했던 소비자들은 우버의 등장을 환영해 마지않는다. 하지만, 현재 우버는 방송통신위원회와 서울시가 규제를 가하면서 활로 찾기에 몰두하고 있는 실정이다.1)

▲ 우버 택시에 대한 설명. /사진=우버코리아 홈페이지 캡처

다른 나라에서와 마찬가지로 우리나라에서도 우버택시 운행에 대해 반대의 목소리가 높다. 특히 일반택시 영업을 하는 측의 반발이 거세다. 택시운송사업조합은 “운전자의 검증이 민간기업에 맡겨져 있어 전과자 조회가 이뤄지지 않는 등 승객의 안전이 확실히 보장되지 않고 있다”고 비판한다. 서울시 역시 이런 우려를 표명하며 우버택시 영업을 규제하고 나섰다. 이에 대해 우버코리아측은 자체적인 운전자 신원조회 시스템을 갖추고 있으며, 추가적인 보완장치를 도입하겠다고 반박한다.

일반택시 영업을 하는 측의 반발 이유, 즉 운전자에 대한 검증 불안과 승객의 안전불안은 그야말로 그냥 명분에 불과하다. 그들이 반발하는 실제적인 이유는 새로운 경쟁자의 등장이며, 이로 인해 지금까지 유지되어 왔던 자신들의 독점적 지위가 깨어질 수 있다는 불안감이다. 실제 우버택시가 등장하면서 미국 뉴욕을 위시한 시카고, 필라델피아 등 주요 도시에서는 개인택시 영업면허증 거래 가격이 평균 17~20%씩 급락하는 현상이 벌어졌다. 우리나라에서도 ‘개인택시면허증 시장’에서의 독점가격 하락은 불가피할 것이다.

택시서비스 독점의 폐해

운수사업법에 따르면 택시운전자격 취득 기준은 만 20세 이상, 운전경력 1년 이상이며, 특정 강력범죄로 실형을 받은 자가 아니면 누구나 면허를 취득할 수 있다고 되어 있다. 이런 자격요건을 갖춘 사람이면 누구나 택시면허를 취득할 수 있고, 원하는 택시면허취득자는 누구라도 택시서비스를 제공할 수 있어야 한다. 문제는 택시면허를 취득할 수는 있지만, 누구나 택시서비스를 제공할 수는 없다는 점이다. 정부와 지자체가 택시의 총 운행대수를 제한하고 있기 때문이다. 면허를 통한 독점은 아니지만, 사실상 면허제도와 마찬가지의 상황이다.

예를 들어 서울시에는 현재 개인택시 포함 전체 택시 7만3000여대가 운행 중이며, 1990년대 초반 7만대에 달한 이후 서울시가 택시 공급을 계속해서 억제해 왔다. 법인택시를 운전하면서 15년 장기무사고 등 자격요건을 갖춘 개인택시 면허 대기자가 상당수에 달하며 이들은 개인택시 공급의 확대를 주장해 오고 있지만, 서울시는 이를 계속 묵살해왔다.2) 한편, 기존 독점체제의 기득권자인 법인택시회사와 개인택시 면허권자는 당연히 공급확대에 반대한다.

택시서비스 부문은 독점이다. 그리고 이 독점은 대부분의 사람들이 생각하듯이 독점의 폐단을 남기고 있다. 즉, 택시 면허제는 택시서비스의 양과 질을 함께 감소시켰다. 서울시는 택시가 이미 포화상태라 하지만, 소비자들은 합승이나 승차거부, 부당 요금 등의 불이익을 여전히 왕왕 경험하고 불쾌해하고 있다. 택시운전자가 불친절한 것은 말할 것도 없다. 또한 택시의 독점은 택시운전사가 되고자 하는 사람들로 하여금 자신들이 덜 매력적으로 여기는 다른 직업을 갖도록 강요하였고, 소비자들로 하여금 만족스럽지 못한 서비스에 보다 큰 비용을 지급하도록 강요했다. 타인들을 희생시켜 얻게 되는 독점으로 인한 이윤은 택시업계 종사자들이 차지한다.

정부가 독점을 보호한다?

그런데, 무언가 이상하다. 독점은 시장에서 기업이 수익극대화를 추구하기 위해 추진되는 것이며, 이의 폐단을 막기 위해 정부의 규제를 통해 그 폐단을 막아야 한다는 것이 우리들 대부분 알고 있는 독점이다. 하지만, 택시의 경우는 이와는 다르다. 우버 택시와 같은 경쟁자도 출현하고 있고, 또 택시업에 종사하고자 하는 면허를 가진 수많은 대기자들이 여전히 (잠재적) 경쟁자로서 시장진입을 시도하고 있다. 우리들이 갖고 있는 독점에 대한 상식에 따르면, 독점의 폐해를 막아야 하는 정부는 현재의 독점체제를 여러 가지 규제를 통해 해체하고자 하며, 경쟁자들이 시장에 진입하는 것을 적극 권장하는 것이 옳다. 그런데, 정부는 거꾸로 가고 있다. 우버택시의 시장진입을 차단하고, (잠재적) 경쟁자가 시장에 진입하는 것을 총량 규제를 통해 배제시키고 있는 것이다. 정부가 오히려 독점을 조장하고 보호하고 있는 것이다.

이런 이상한 현실이 보여주는 바는 우리가 일반적으로 알고 있는 독점에 대한 개념이 무언가 잘못 되었다는 점을 시사한다.

▲ 2014년 11월 서울 중구 세종대로 서울광장에서 우버 서비스와 렌터카 택시영업 중단, 불합리한 택시악법 철폐 등을 촉구하는 '서울택시 생존권 사수 결의대회'가 열렸다.

일반적 독점론에 대한 검토

1. 일반적으로 어떤 재화나 서비스를 생산(판매)하는 사람이 단 한 명일 경우 이를 독점이라고 보고 있다. 어원적으로도 독점 Monopoly는 유일/단 하나를 뜻하는 모노스 Monos(only)와 폴레인 polein(sell)의 합성어라고 하며, 따라서 유일한 생산자 혹은 판매자일 경우 독점이라고 볼 수도 있다. 즉 어원적으로는 맞는 말이다. 하지만 경제학적으로는 이 개념은 의문의 여지가 있다. 왜냐하면 이 정의에 따라 어떤 한 생산자를 독점자로 부르기 위해서는 그가 제공하는 것이 유일한 것이어야 하는데, 그것이 유일한 것인지 아닌지를 판단하는 것이 매우 자의적이 될 수 있기 때문이다.

예를 들어 택시의 경우 운송수단이라는 점에서 보면 택시는 버스나 지하철, 혹은 자가용 혹은 자전차 혹은 심지어 도보(徒步) 등과 경쟁관계에 있다고 할 수 있다. 이렇게 본다면 택시는 다른 운송수단과 더불어 동일한 재화로 취급되며, 따라서 결코 독점적 서비스 공급자가 될 수 없다.

반대로 택시는 버스나 지하철 등과는 다른 무엇인가 차별화된 서비스를 제공하며, 따라서 다른 운송수단과는 동일하지 않으며 대체될 수 없는 유일(唯一)성을 갖고 있다고 볼 수도 있다. 이렇게 본다면 택시는 독점적 공급자이다. 그런데, 그렇다면 버스나지하철도 각각의 특수성과 유일성을 갖고 있는 독점적 공급자가 아닌가? 로스바드도 지적했듯이 개별적인 공급자 간에 차별성이 인정되는 한 그들 공급자 모두가 독점자일 수 있다.

여기서의 또 다른 문제는 누가 과연 택시와 버스, 지하철 등 운송수단이 동일한 재화인가 아니면 서로 다른 재화인가를 판단할 수 있느냐 하는 점이다. 시장에서 소비자의 실험을 거치기 전에는 두 재화가 동질재화인가 아니면 이질재화인가를 사전에 확인할 수 없다. 이것은 시장에서 소비자의 주관적 판단에 따라서만 결정될 수 있다. 다시 말해 동질재인가 아닌가의 판단, 그리고 이에 따라 독점인가 아닌가 하는 판단은 매우 불확정적이고 소비자의 주관적 판단에 따라 달라질 수 있다.

부연하자면, 어떤 재화나 서비스를 생산(판매)하는 사람이 단 한 명일 경우 이를 독점이라고 하는 독점에 대한 정의는 적절하지 않으며 또한 무의미하다. 또한 이런 정의에 따라 우리나라 택시서비스를 독점이라 부르는 것도 적절치 않다.

2. 독점에 대한 또 다른 정의는 생산자가 가격 혹은 산출량에 대한 지배력을 행사할 경우 이를 독점으로 본다. 독점자가 직면하는 수요곡선은 완전경쟁 하의 개별기업의수요곡선처럼 수평이 아니고, 우하향의 기울기를 갖고 있기 때문에 독점자가 설정하는 가격 혹은 수량에서 독점자는 독점적 초과이윤을 획득한다는 것이다.

다시 말하면 독점가격 설정 혹은 수량 제한이 나타날 때 독점이 출현한다는 것이다. 이 정의는 판매자 혹은 생산자가 유일한가 아닌가 하는 것(앞의 정의)과는 관계없이 독점을 정의할 수 있고, 그래서 앞서의 정의가 갖는 문제점을 피할 수 있다는 장점은 있다.

하지만, 이 정의의 문제점은 다른 데 있다. 다른 문제점은 제쳐두고라도 우선적으로 생각해 볼 것은 비싼 가격을 받을 것을 기대하면서 공급을 제한하는 행동이 이른바독점자의 고유한 행동이냐 하는 점이다. 오히려 이런 행동은 일반적인 모든 경제인들에게서 관찰되는 정상적이고 보편적인 행동이다. 따라서 공급의 제한이라고 하는 행위를 기준으로 독점의 존재를 추정하기는 불가능하다.

예를 들어 어떤 재화의 공급자는 현재가 아닌 다음 기회에 가격이 크게 오르리라고 예상되면 현재의 판매를 유보하고 다음으로 미룰 것이다. 이것은 누구나 하는 공급제한이며, 어쩌면 투기라고 볼 수는 있다. 그러나 그를 투기자라고 할 수는 있어도 독점자라고 말할 수는 없을 것이다. 또 노동을 제공하는 근로자가 노동의 추가적인 공급으로 잃게 되는 여가의 가치를 고려하여 추가적인 노동공급을 제한 할 수 있다. 여가를 선호하기 때문에 (노동)공급을 제한하는 근로자를 독점자라고 부를 수 있는가.

이런 식의 공급제한과 이른바 독점적 공급제한을 구별하는 것은 불가능하며, 따라서 공급제한이라는 독점의 정의는 설득력이 부족하다. 또한 이런 면에서 택시서비스가 공급을 제한하고 있다는 이유로 독점자라고 부르는 것도 적절치 않다.

3. 독점은 유해한다고 하는 이른바 ‘독점해악론’에도 의문의 여지가 많다. 우선 독점이 유해하다고 하는 이유는 독점이 경쟁을 방해 혹은 배제하기 때문이라고 한다. 이런 해악론은 부분적으로만 옳다. 경쟁이 정부의 인위적 진입장벽으로 인해 제한 혹은 배제되는 경우에만 이 말은 맞다. 하지만 그렇지 않은 경우라면 독점은 경쟁을 배제하거나 방해하지 않는다. 하이에크는 경쟁을 지식의 발견적 절차라고 했고, 커즈너는 기업가정신의 발견과정으로 보았다. 이런 관점에서 볼 때 독점은 기업가정신의 발휘 혹은 경쟁의 결과물로 환영받을 일이다. 즉 독점은 다른 기업에 앞서서 소비자에 대하여 효율적으로 재화나 서비스를 제공하는 방법을 개발하고 성공한 증거이다. 어떤
시대, 어떤 산업에도 선구자는 항상 유일한 생산자, 즉 독점자이다. 정부에 의한 진입장벽이 없는 자유시장에서는 이런 독점자가 줄곧 잠재적인 경쟁자들의 도전을 받고 위협을 받았으며, 독점자로서의 지위를 잃기도 한다.

▲ 2013년 12월 30일 김명환위원장(가운데) 등 파업주동 코레일노조 간부들이 파업철회를 선언하면서도 현장투쟁은 계속하겠다고 말한 뒤 손을 들며 투쟁을 외치고 있다. 철도 부문은 독점이 부질없는 영역이다. 철도를 포함하여 버스, 승용차, 트럭, 항공기, 선박 부문 모두 수송 경쟁의 과정에 함께 놓여있다.

오스트리안학파의 독점론

앞서 설명한 주류경제학의 독점론으로는 택시서비스에서 나타나는 독점을 독점이라고 규정할 수 없다. 또한 주류경제학에서의 독점론에 따르면 택시서비스는 독점임에도 불구하고, 정부가 독점을 해체시키고자 노력하기는커녕 오히려 독점을 조장하는 이상행동을 설명하지 못한다. 이러한 점은 주류경제학에서의 독점 개념에 기반한 반독점 정책의 실효성에도 커다란 의문을 갖게 만든다. 다시 말해 엉뚱한 개념에 기반하여 엉뚱한 정책을 시행할 수 있다는 말이며, 이에 따라 엉뚱한 결과를 낳을 수 있다는 말이다.

주류경제학과는 달리 오스트리안학파에서는 독점을 달리 규정하고 있다. 즉, 독점은 국가에 의한 특정 개인 혹은 그룹에 대한 특권의 제공에 의해 형성된다. 이들에게 부여된 특권으로 인해 특정한 분야에는 다른 사람의 진입이 허락되지 않기 때문에 독점이 형성, 유지된다는 것이다. 이런 의미에서 독점은 경쟁의 반대 개념이 된다.

이러한 독점 개념은 16-17세기 영국에서 상업과 무역의 독점 및 영업의 자유를 둘러싸고 전개되었던 논의로부터 유래된 정의이다. 아담 스미스 역시 당시 정부가 부여한 특권으로서의 독점을 시민의 ‘자연적 자유’에 대한 침해로서 격렬하게 공격했다. 그 역시 독점을 잠재적 경쟁자를 배제할 배타적인 권리를 정부가 제공하는 것으로 파악하고, 그것이 잔인하고 가혹한 법률에 의해 지탱되고 있는 것을 공격하고 있다. 바로 이 ‘초기독점’의 특성으로 인해 이후 독점이라는 용어가 사악한 이익의 추구 혹은 횡포 등 나쁜 이미지를 지닌 말로 인상지어졌다고 한다. 또한 이런 초기독점으로 인한 전통적인 반독점 감정을 이용하여 경쟁과 배치되기는 하지만 결코 소비자 이익에 반하지는 않는 대기업과 집중화된 근대적인 시장구조를 독점이라고 비난하는 오류를 범하는 원인이 되기도 한다.

이런 오스트리안학파의 독점관에 비추어 본다면 택시서비스가 독점이라는 것이 명확해진다. 다시 말하면, 택시서비스는 정부의 진입규제를 통해 잠재적 경쟁자를 배제함으로써 인위적으로 형성시킨 독점이다. 또 이 오스트리안학파의 독점론에 비추어 볼 때에야 왜 서울시가 경쟁자 혹은 잠재적 경쟁자의 시장 진입을 허용하여 경쟁을 촉진하지 않고 거꾸로 경쟁을 배제시키는 지도 명확히 이해할 수 있다.

면허제도는 정부에 의해 형성된 독점

주류경제학에서 말하는 독점론은 앞서 보았듯이 합리적 근거가 없다. 이들이 말하는 독점은 오히려 많은 경우 경쟁의 실천자이고 소비자이익을 증진하기 때문에 전혀 비난받을 일도 없고 정부의 규제가 필요하지도 않다.

이와 달리 오스트리안학파의 독점론은 독점의 실체를 파악할 수 있게 해줄 뿐만 아니라, 그에 대한 해법도 명확히 제시한다. 즉 독점, 특히 부정적 효과를 가져 오는 독점을 발생시키는 유일한 존재인 정부가 적극적으로 반독점, 반트러스트 정책을 강구한다는 것은 모순이며, 그 효과도 기대할 수 없다. 오히려 정부는 일체의 법률적 진입장벽을 철폐하고 시장에의 개입을 단념하거나 최소화해야만 한다.

우버택시를 비롯한 여타 경쟁자들의 시장진입을 허용하고, 택시면허소지자들의 개인택시 진입도 허용해야 한다. 현재 택시의 공급이 과잉이라는 판단은 자의적인 판단일 수 있으며, 그 진위 여부는 시장에서 결정되어야 한다. 일반택시와 우버택시가 동질재화일지 아니면 서로 다른 재화일지의 여부도 시장에서 판가름 날 것이다. 프리드만이 이야기하듯이 이런 여러 가지 실험의 가능성을 사전에 봉쇄하는 것은 대단히 어리석다.

한편, 현대에는 정부에 의한 광범위한 시장개입과 규제가 민간기업에 의해 거부되지 않을 뿐만 아니라 오히려 많은 경우 적극적으로 환영되기도 한다. 민간기업이 정부규제를 통하여 새로운 이익추구와 기회를 발견하거나, 기존의 기득권을 유지할 수 있기 때문이다. 우버택시의 등장이나 택시면허소지자의 택시 증차 요구에 대한 택시회사와 기존 택시운전자들의 거부와 반발은 그런 예이다. 후자의 경우를 경제학에서는 이권추구rent-seeking 개념으로 설명하고 있다.

이러한 면에서 본다면 정치(정치가와 관료)와 기업의 유착과 왜곡된 기업가적 활동, 정치를 이용한 이익단체의 이익추구 등은 이권추구 행동이면서 동시에 독점을 형성하고자 하는 행동이기도 한다. 그리고 이런 것들이 온갖 부정과 부패의 온상이 되고 있다. 이권추구의 문제와 독점의 문제의 차이와 관련성에 대해서는 앞으로 좀 더 생각해 볼 일이다. /권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장 

(이 글은 자유경제원에서 개최한 '면허제도와 독점-소비자는 누가 보호하는가?'라는 주제로 열린 토론회에서 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장이 발표한 주제 발표문이다.)