지방교육재정교부금 개편, 더 이상 미룰 수 없다

1. 이슈 개요

지방교육재정교부금 개편 논의가 다시 부상하고 있다. 현행 지방교육재정교부금은 「지방교육재정교부금법」에 근거해 내국세의 20.79%와 교육세 일부를 재원으로 조성되며, 중앙정부가 시·도교육청에 이전하는 대표적 초·중등 교육재정이다. 국회예산정책처는 지방교육재정교부금이 시·도교육청 세입예산의 약 70% 수준을 차지하며, 내국세 법정교부율은 2005년 19.4%, 2008년 20.0%, 2010년 20.27%, 2019년 20.46%, 2020년 이후 20.79%로 상향되어 왔다고 정리하고 있다.

문제는 학생 수 감소와 교부금 산정구조가 서로 다른 방향으로 움직여 왔다는 점이다. 초·중·고 학생 수는 장기적으로 감소하고 있을 뿐만 아니라, 교육부의 공식 추계에 따르면 앞으로도 감소세가 이어질 전망이다. 반면 지방교육재정교부금은 내국세 연동 구조와 법정교부율 상향으로 확대·변동해 왔다. 이 괴리를 해소하는 것이 지방교육재정교부금 개편 논의의 핵심이다.

2. 현행 제도 쟁점 및 문제점 분석

현행 지방교육재정교부금 제도의 핵심 쟁점은 학생 수 감소와 내국세 자동연동 구조의 괴리다. 학생 수는 2000년 약 795만 명에서 2025년 약 502만 명으로 감소했고, 교육부 추계에 따르면 2031년에는 약 381만 명 수준까지 줄어들 전망이다. 그러나 내국세 법정교부율은 2001년 이후 꾸준히 상향되어 2020년부터 20.79%가 유지되고 있다.

첫째, 학생 수 감소가 교부금 산정에 충분히 반영되지 않는다. 학생 수는 교육재정 수요를 판단하는 핵심 변수다. 물론 학생 수가 줄어든다고 교육비가 동일 비율로 줄어드는 것은 아니지만, 학생 수 감소가 장기간 지속되는 상황에서 내국세 증가분의 일정 비율을 자동 배분하는 구조는 재정수요와 배분의 괴리를 키운다.

둘째, 내국세 법정교부율 상향이 재정 경직성을 확대했다. 국가재정은 복지, 국방, 과학기술, 고등교육, 저출산 대응, 지방소멸 대응 등 다양한 분야 간 우선순위를 조정해야 하지만, 지방교육재정교부금은 법정률에 따라 자동 배분되기 때문에 국가 전체 재정전략과 별개로 움직이는 측면이 있다.

셋째, 세수 호황기에는 과다 배분, 세수 악화기에는 변동성 문제가 발생한다. 2022년에는 81.3조 원까지 증가했다가 2024년에는 68.9조 원으로 감소했다. 이는 학생 수나 교육수요가 아니라 세수 흐름이 교부금 규모를 좌우하는 구조적 특성을 보여준다.

넷째, 학생 수 미래감소를 고려하면 현행 구조의 비효율은 더 커질 가능성이 있다. 2025~2031년 사이 학생 수가 약 120만 명 더 감소할 것으로 추계되는데도 현행 제도를 그대로 유지한다면, 교육재정의 수요-공급 괴리는 더 심화될 수 있다.

다섯째, 교육청 재정 책임성 문제가 남는다. 교육청은 교부금을 배분받아 지출하는 주체이지만 재원 조달 책임은 중앙정부와 납세자가 부담한다. 따라서 지출성과 현금성 사업, 기금 적립, 선심성 사업 집행 등에 대한 점검이 필요하다. 현행 최저임금제도는 기본적으로 근로기준법상 근로자를 전제로 한다. 근로자는 임금을 목적으로 사용자의 지휘·감독 아래 근로를 제공하는 사람이다. 반면 도급제·특수고용·플랫폼 종사자는 통상 위탁계약, 용역계약, 도급계약 등의 형태로 일하며, 보수도 시간급이 아니라 건당 수수료나 실적급 방식으로 지급되는 경우가 많다.

3. 학령인구 감소 현황과 미래

(1) 초·중·고 학생 수 감소 추이 및 미래추계

KOSIS 100대 지표 「초중고학생수」에 따르면 초·중·고 학생 수는 2000년 7,951,998명에서 2025년5,015,310명으로 감소했다. 이는 약 293만 명이 줄어든 수치다. 학생 수 감소는 일시적 현상이 아니라 장기적 구조 변화로 이해할 필요가 있다.

<표 2> 초·중·고 학생 수 변화 주요 연도 및 학생 수 미래추계

자료: KOSIS 「초중고학생수」, 각 연도; 한국교육개발원 「교육기본통계」. 교육부, 「2025년 초중고 학생 수 추계 보정 결과(2026~2031)」.

교육부 「2025년 초중고 학생 수 추계 보정 결과(2026~2031)」에 따르면 학생 수 감소는 앞으로도 계속될 것으로 예상된다. 2025년 5,015,310명이던 초·중·고 학생 수는 2026년 4,836,890명으로 줄고, 2031년에는 3,811,087명까지 감소할 것으로 추계된다. 즉, 2025년 대비 2031년에는 약 120만 명 이상이 추가로 감소하는 셈이다.

이 미래추계는 지방교육재정 논의에서 매우 중요하다. 현행 제도가 학생 수나 교육수요 변화보다 세수 흐름에 더 강하게 연동된다면, 학생 수 급감 시대에 재정구조와 수요구조의 괴리가 더 커질 수밖에 없기 때문이다.

(2) 지방교육재정교부금 개편 방향

지방교육재정교부금 규모는 2000년 16.6조 원에서 2010년 32.3조 원 수준으로 증가했다. 이후에도 확대 추세는 이어져 2019년 60.5조 원, 2022년 81.3조 원까지 늘어났다. 이후 세수 여건 악화의 영향으로 2024년68.9조 원까지 감소했지만, 2025년 70.3조 원, 2026년 71.7조 원으로 다시 편성되었다.

한편 내국세 법정교부율은 2000년 11.8%, 2001년 13.0%, 2005년 19.4%, 2008년 20.0%, 2010년 20.27%, 2019년 20.46%, 2020년 이후 20.79%로 상향되었다. 즉, 학생 수는 줄었지만, 교부율은 상승·고정되었고, 그 결과 교부금 구조의 자동증가 성격이 강화되었다.

<표 3> 지방교육재정교부금 규모 및 내국세 법정교부율 변화

자료: KDI 발표자료, 국회예산정책처, 교육부 자료를 바탕으로 정리.

4. 지방교육재정교부금 개편 방향

지방교육재정교부금 개편의 핵심은 단순 삭감이 아니라 자동 배분에서 수요·성과 기반 배분으로 전환하는 것이다.

첫째, 내국세 자동연동 비율을 조정해야 한다.현행 방식처럼 내국세 증가분에 기계적으로 연동하는 구조는 학생 수 감소 시대에 맞지 않는다. 최소한 교부금 증가율 상한, 조절계수, 학생 수 반영계수 등을 검토할 필요가 있다.

둘째, 학생 수와 교육 수요를 반영한 산식 개편이 필요하다.학생 수, 지역 여건, 학교 유지비, 농산어촌 학교, 특수교육, 기초학력, 디지털 전환 수요 등을 함께 반영하는 구조로 바꿔야 한다.

셋째, 고등교육·직업교육·평생교육·첨단인재 양성과 연계해야 한다.학생 수 감소로 발생하는 재정 여력을 교육 전 주기 관점에서 재배분하는 방향이 필요하다.

넷째, 시·도교육청의 책임성과 성과관리를 강화해야 한다.단순 총액 보장이 아니라 성과, 수요, 집행 효율성, 재정 건전성을 함께 점검해야 한다.

예상되는 반론은 교육재정 축소, 교육자치 훼손, 미래교육 투자 위축 우려다. 그러나 교부금 개편은 초·중등 교육을 약화시키자는 것이 아니라, 필요한 교육투자는 보장하되 자동증가 구조와 비효율을 줄이자는 것이다.

5. 결론 및 정책적 시사점

지방교육재정교부금 개편은 교육재정 축소 논쟁이 아니라 재정 원칙 회복의 문제다. 초·중·고 학생 수는 장기적으로 감소해 왔고, 교육부 추계에 따르면 앞으로도 감소세가 지속된다. 반면 지방교육재정교부금은 내국세 법정교부율 상향과 세수 연동 구조로 확대·변동해 왔다. 이 구조가 지속되면 학생 수와 교육수요 변화보다 세수 흐름이 재정 규모를 좌우하는 왜곡이 계속될 수 있다.

정부와 국회는 지방교육재정교부금 개편을 단순한 예산 삭감으로 접근해서는 안 된다. 초·중등 교육에 필요한 재원은 보장하되, 학생 수 변화, 지역 여건, 특수교육·기초학력·디지털 교육 수요, 고등교육 및 첨단인재 양성 수요, 국가 전체 재정 여건을 반영하는 방향으로 제도를 재설계해야 한다.

정책 방향은 분명하다. 첫째, 내국세 자동연동 구조를 완화해 재정 경직성을 낮춰야 한다. 둘째, 학생 수와 실제 교육수요를 반영한 배분 산식을 도입해야 한다. 셋째, 초·중등 중심의 재정 고정 구조를 고등교육·직업교육·평생교육과 연계해야 한다. 넷째, 시·도교육청의 지출성과와 재정 책임성을 강화해야 한다.

특히 지방교육자치 시대에는 각 시·도교육청의 자율성이 확대된 만큼 재정 운용의 책임성도 함께 강화되어야 한다. 교육청이 안정적 교부금에 의존해 단기적 인기나 정치적 효과를 노린 선심성 사업비를 집행하는 관행은 자제될 필요가 있다. 교육재정은 학생의 학습권 보장, 기초학력 제고, 교육격차 완화, 미래 인재양성 등 본질적 교육수요에 우선 배분되어야 한다.

지방교육재정교부금 개편을 통해 확보되는 재원은 단순한 재정 절감분으로만 볼 것이 아니라, 인구구조 변화에 대응하는 국가 차원의 인적자원 투자 재원으로 활용될 필요가 있다. 학생 수 감소로 초·중등 교육재정의 자동증가 구조를 조정한다면, 그 재정 여력은 고등교육 경쟁력 강화, 직업·평생교육 확대, 국내 다문화 인력의 교육·언어·직무역량 향상, 해외 우수 인재 유치 및 정착 지원 등에 전략적으로 배분되어야 한다. 저출산과 생산가능인구 감소가 본격화되는 상황에서 교육재정의 목표는 기존 학교체계 유지에 머무를 수 없다. 이제는 국내 인재의 재교육과 재배치, 다문화 인재의 사회·경제적 통합, 해외 전문인력의 유입과 정착을 포괄하는 인적자원관리 체계로 확장되어야 한다. 지방교육재정교부금 개편은 초·중등 교육을 약화시키는 것이 아니라, 미래 인재 확보와 국가 경쟁력 강화를 위한 교육재정의 재구조화로 이해되어야 한다.

지방교육재정교부금 개편은 더 이상 미룰 수 없는 재정개혁 과제다. 핵심은 교육재정의 축소가 아니라 교육재정의 정상화다.

◩ 참고문헌 (References)

∙ KDI, 「초중등 교육예산 효율화 방안」 발표자료, 2010.
∙ KDI, 김학수, 「지방교육재정교부금, 왜 그리고 어떻게 고쳐야 하나?」.
∙ KOSIS, 「초중고학생수」, 한국교육개발원 「교육기본통계」.
∙ 교육부, 「2025년 초중고 학생 수 추계 보정 결과(2026~2031)」, 2026.1.8.
∙ 교육부, 「2026년도 교육부 예산안」 관련 자료.
∙ 국회예산정책처, 「지방교육재정교부금 개편 논의 동향」, NABO Focus 제47호, 2022.6.21.
∙ 국회예산정책처, 「지방교육재정교부금 산정방식의 적정성 분석」, 2016.
∙ 「지방교육재정교부금법」.