규제적 포획을 재고하기

노벨상 수상자 조지 스티글러(George Stigler)가 한 논문에서 대중화한, 규제의 포획 이론은 규제 기관들이 자기들이 규제하는 기업들에 의해 “포획되게(captured)” 된다고 결론짓는다. 규제 기관들은 일반 공익에 봉사하기보다는 자기들이 규제하는 기업들의 최상의 이익을 위해 행동한다는 것이다.

규제적 포획(regulatory capture)은 부분적으로는 규제되는 기업들이 규제 결과들에 집중된 이익을 가지고 있기 때문에 일어난다. 대조적으로, 일반 대중은 희박해진 이익을 가지고 있다. 규제되는 기업들은 규제 기관들에 영향을 미칠 큰 유인이 있다. 일반 대중의 대부분 구성원은 그렇게 할 유인을 거의 가지고 있지 않다.

예를 들어, 한 기업에 대한 규제적 보호가 그 기업의 백만 고객 각각에 $5의 비용을 끼치고, 그다음 이것이 기업에 이전될 것이라고 가정해 보자. 개인들은 자기들이 부담하는 그 $5 비용에 어떤 반대도 시작할 유인이 거의 없지만, 기업은 규제로부터 $5백만을 얻을 것 같을 것이다. 기업은 규제적 보호를 얻기 위해 열심히 로비할 것이지만, 대부분 소비자는 아마도 규제가 존재하는지조차도 알지 못할 것이다.

좋은 현실 세계 예는 자동차 연료들이 에탄올을 포함해야 한다는 명령이다. 비록 우리가 소비자들이 에탄올 없는 자동차 연료들을 더 선호할 것(그렇지 않다면, 그것을 명령할 이유가 없을 것이다)이라는 점을 안다고 할지라도, 이것에 대한 소비자 반발은 거의 없다. 한편, [각자에게] 적은 비용이 많은 소비자에 부과되는 것과 교환으로 옥수수 농장주들과 가공업자들은 그 명령으로부터 막대한 이익을 얻는다.

규제되는 기업들은 다른 이점들도 가지고 있다. 하나의 큰 이점은 규제 기관이 기업을 규제하는 데 사용하는 정보가 직접 기업에서 생기고, 그래서 기업이 그 정보 흐름을 자기에게 이롭게 통제할 수 있다는 점이다. 또 하나의 이점은 규제자들과 규제되는 기업들이 개인적으로 서로 알 것 같고, 자기 친구들과 여전히 친밀하기를 원한다는 점이다.

이 ≪등대(Beacon)≫ 게시물의 제목은 또한 내가 최근에 ≪사기업 저널(Journal of Private Enterprise)≫에 발표한 논문의 제목이기도 한데, 후자는 이 규제적 포획 이론을 늘린다. 우선 규제(와 규제 기관)가 창출되기 위해서는, 그것은 그것의 창출자에게 어떤 이점을 제공해야 할 것이다.

창출자에 대한 이점은 규제되는 기업이 규제로부터의 계속되는 편익 흐름에 의존하게 된다는 점이다. 만약 규제가 폐지된다면, 규제되는 기업은, 어쩌면 기업을 파산시킬 만큼 충분히 심할, 손실을 볼 것이다. 그래서, 규제되는 기업들은 그 유리한 규제 환경을 유지하기 위해 입법자들과 규제자들에게 계속해서 뇌물을 써야 한다.

수십 년 전에, 항공사들은 그것들 사이 경쟁을 제한하도록 규제되었다. 1978년에 항공사들이 규제가 해제되었을 때, 이 규제 편익의 상실은 그것들 다수를 파산시켰다. 이스턴 항공(Eastern Airlines)에 무슨 일이 일어났는가? 브래니프(Braniff)에는? 팬아메리칸(Pan American)에는? TWA(Trans World Airways)에는? 그것들은 규제 해제의 피해자였다.

항공사들과 비슷한 결과를 피하도록, 규제되는 기업들은 기존 규제들을 계속하거나 종결하는 권력을 가지고 있는 정치인들과 입법자들을 후원할 유인이 있다. 스티글러가 설명했듯이, 규제는 규제받는 기업들에 편익을 제공한다. 그렇지만, 그것은 또한 그러한 기업들이 규제의 지속에 의존하게 하기도 한다.

따라서, 정치인들은 그런 규제되는 기업들로부터 지급을 억지로 끌어낼 처지에 있다. 기업들은 선거 운동 기부금과 그 밖의 정치적 후원을 제공함으로써 유리한 규제 환경을 보존하기를 희망할 수 있다.

그 궁극적인 결과는 규제되는 기업들이 입법자들과 규제자들에 의해 “포획된다,”는 점이다. 규제적 보호들과 교환으로, 그런 기업들은 계속되는 규제에 의존한다. 그들은 자기들의 규제적 보호들을 유지하기 위해−문자 그대로건 아니면 비유적으로건−계속해서 빚을 다 갚아야 한다.

디즈니(Disney)는 기업들이 자기들의 규제적 보호들을 계속하기 위해 권력을 가진 사람들을 후원하지 않을 때 무슨 일이 일어나는지 보여주는 한 실례를 제공한다. 1967년에, 플로리다주 정부는 본질적으로 그 회사가 월트 디즈니 월드(Walt Disney World)를 운영할 자기의 정부를 창설하도록 허가하였다. 2022년에 그 회사는 플로리다 의회와 드샌티스(DeSantis) 지사가 지지하는 법률을 반대했다. 대응하여, 의회는 그들의 자치 특권을 폐지했다.

규제적 보호들로부터 편익을 얻는 기업들은 그런 보호들을 번복할 수 있는 의회들을 계속해서 후원해야 하고, 그렇지 않으면 그들은 그것들을 잃을 것이다. 스티글러는 규제 기관들이 자기들이 규제하는 기업들에 포획된다고 결론지었다. 그렇지만, 궁극적으로, 그들의 규제적 보호들을 종결하는 권력을 가진 입법자들과 규제자들에 의해 포획되게 되는 것은 규제되는 기업들이다.

랜들 G. 홀콤(Randall G. Holcombe)은 독립 연구소(Independent Institute) 선임 연구위원, 플로리다 주립 대학교 드보 무어(DeVoe Moore) 경제학 교수, 그리고 독립 연구소 출판 책 ≪위험에 처한 자유: 미국 역사에서 민주주의와 권력(Liberty in Peril: Democracy and Power in American History)≫의 저자이다.

번역: 황수연(전 경성대 교수). 원문은 https://blog.independent.org/2022/07/11/rethinking-regulatory-capture/에서 읽을 수 있다.