[보도] 조세피난 예방, 과도한 징세보다 재산권 보호부터 해야

조세피난처(tax haven or tax shelter)와 재산권 보호-

1. 서론: 최근의 연구경향

□ 조세피난처는 세금이 없거나 최소한도의 세금만 부과하는 지역
- 단순히 저(低)세율 국가를 모두 조세피난처로 부르지는 않으며 다른 나라의 거주자들이 세금을 회피하는 장소로 활용되는 장소를 의미
- 교통·통신의 발달로 인해 자본과 같은 생산요소의 이동이 더욱 자유로워졌으며, IT분야를 포함하여 다국적기업(multinational firm)의 경제활동이 증가함에 따라 조세피난처가 중요한 이슈로 부각

□ 대부분의 정책 논의는 조세피난처 국가의 선정 및 명시, 정보 공유 요구 등의 범국가적인 대책을 촉구하고 있으며, 일부 언론과 정치인들은 감성적으로 대응하기도 함
- 예를 들어 OECD(1998)은 조세피난처와 유해한 조세경쟁에 대한 보고서인데, OECD는 이 후 계속적으로 그 내용이 업데이트하고 있음

□ 조세피난처에 대한 학술적 연구는 일견 방대하다고도 할 수 있는데, 이는 조세경쟁(tax competition)이나 해외직접투자(FDI) 분석을 모두 넓은 의미의 조세피난처 연구에 포함시킬 경우임
- 조세경쟁은 Zodrow and Mieszkowski (1986), Wilson (1986) 등의 초기 논문이 나온 이래로 수많은 후속 연구들이 진행: 한 국가가 자본과 같이 유동적인(mobile)한 생산요소에 과세할 때 자본유입에 대한 고려 때문에 세율을 낮추게 되는데, 모든 국가가 서로 세율을 경쟁적으로 낮춘다면 순자본유입 효과는 발생하지 않고 세수만 줄어 공공재의 과소공급(비효율)이 발생
- 조세경쟁의 결론을 조세피난처에 적용한다면, 조세피난처의 낮은 세율은 자신 국가를 위해서는 최선의 정책일 수 있으나 다른 국가 입장에서는 세수기반이 유출되기에 비효율이 발생한다는 것

□ 하지만 후술할 최근 연구들은 조세피난처가 단순한 조세경쟁과는 다른 특징을 가지고 있으며, 기업들에게 절세서비스를 제공하는 지역으로 인식해야 함을 강조
- 조세경쟁이 이동가능한 생산요소를 더 많이 받아들이기 위해 각 국이 경쟁하는 상황을 가정한 반면, 조세피난처에 유입된 자본이 실질적인 생산에 활용되는 경우가 거의 없음: Ireland, Hong Kong, Switzrland, Singapore 등을 제외한 조세피난처들은 적도 부근에 위한 작은 섬나라이며, 그들 지역 내에서 전통적 의미의 생산은 거의 일어나지 않음
- 조세피난처가 제공하는 서비스의 핵심은 본국으로부터의 세금 징수를 회피하도록 돕는 일이고, 이는 대부분 다국적 기업의 자회사 설립을 통해 이루어짐

▲교통·통신의 발달로 인해 자본과 같은 생산요소의 이동이 더욱 자유로워졌으며, IT분야를 포함하여 다국적기업의 경제활동이 증가함에 따라 조세피난처가 중요한 이슈로 부각되고 있다.

□ Hines(2005)는 조세피난처 국가가 높은 경제성장률을 보이고 있으며, 심지어 주변국가에 긍정적 효과를 미치고 있음을 강조하였고 이를 미국 개별기업 자료를 통해 뒷받침함. Dhammapala and Hines(2009)은 실증분석(통계분석)을 통해 더 나은 governance를 보유한 국가일수록 투자의 회수가능성이 높기에 조세피난처가 될 가능성도 높다고 주장

□ Slemrod and Wilson(2009)은 순수하게 조세회피를 돕는 조세피난처를 ‘기생적(parasitic) 조세피난처’로 명명한 뒤, 조세피난처가 조세회피 서비스를 제공하기 위해서는 실질 자원을 사용하게 되며 이 서비스에 대한 수요·공급에 의해 가격이 결정되는 모형을 사용

□ Buovetsky(2014)는 조세피난처에 commitment problem-낮은 세율이라는 홍보와는 달리 일단 소득이전이 이루어지고 난 후 세율을 다시 올리고자 하는 유인이 있는 문제-가 있음을 상기시킨 후, annual fee의 존재, 다국적기업이 가지는 복잡한 조직구조 등이 모두 이로부터 야기된 것임을 주장

□ 조세피난처도 하나의 상품을 제공하는 경제주체라는 최근 연구들은 무조적적인 비판과 감정적 대응보다는 경제적 논리에 입각하여 이들을 이해하고 정책적 시사점을 도출해야 한다는 점을 상기시켜 줌

2. 조세피난처와 재산권

□ Dhammapala and Hines(2009)은 조세피난처가 되기 위해서는 better governance가 필요함을 강조하였지만 그 정확한 의미를 파악하기 어려운데, 그 핵심이 바로 재산권 보호에 있음
□ 예를 들어 조세피난처를 이용하고자 하는 기업은 그로부터 얻는 절세 효과와 지불해야 하는 비용을 비교하게 되며, 조세피난처는 기업들의 반응을 예상하여 세율을 결정
- 조세피난처 이용 방법은 명목상의 자회사(paper company)를 세우고 자회사와 모회사 혹은 자회사간 거래를 통해 소득을 조세피난처 국가의 자회사에 이전시키는 것: 조세피난처의 낮은 세율 때문에 이전된 소득에 대한 세부담은 매우 적음
- 조세피난처가 저세율 부과를 통해 얻는 편익은 자회사 설립에 따라 매년 걷는 면허수업(annual fee), 해당 주민 일자리 확보 등이 있음

□ 일반적 비용 외에 기업이 고려해야 하는 것은 이전한 소득이 외생적·사회적 요인에 의해 상실되는 일이 있어날 수 있다는 것인데, 이를 외생적·사회적 위험(risk)이라고 표현
- 예를 들어 정권이 교체되면서 새 정부가 조세피난처 정책을 포기한다면 기업의 절세 노력은 수포로 돌아가게 되고 높은 추가적 세부담이 발생
- 외생적이란 말은 현재 정부가 완전히 통제하지 못한다는 것을 의미이며, 분쟁이 발생하였을 때 사회적으로 기업의 재산권을 보호하지 못하는 상황도 포함됨
- 전쟁, 정치적 불안정 등도 모두 같은 방식으로 이해 가능

□ 또 다른 유형의 위험은 바로 조세피난처 국가를 신뢰할 수 없다는 것인데, 조세피난처가 약속을 위반하여 세율을 올리거나 기업의 이전 소득을 몰수하는 것이 그 한 예
- 조세피난처 정부가 취한 적극적 선택의 결과라는 점에서 전술한 외생적·사회적 위험과 구별됨
- 기업들이 소득을 이전시킬 시점에는 낮은 세율을 통해 많은 기업을 유치하고 싶으나, 일단 소득이전이 발생하고 나면 세율을 올리거나 소득을 몰수하여 수입을 얻고자 하는 유인이 존재

□ 두 가지 종류의 위험에 대처하는 방식은 첫째 여러 조세피난처에 자회사를 두는 것, 둘째 지속적인 관계를 형성하는 것 등이 있음
- 첫 번째 방법은 외생적·사회적 위험이 발생했을 때 효과적인데 한 조세피난처에서 문제가 발생하면 바로 다른 피난처로 소득을 이전시키다는 것: 다국적 기업의 자회사 구조가 복잡한 것은 이 때문이기도 함
- 두 번째 대응은 한 번 문제가 발생한 조세피난처는 다시 이용하지 않는다는 전략인데, 향후의 편익이 사라질 것을 염려하여 조세피난처는 이전소득을 보호하게 됨

□ 두 가지 위험은 서로 연관성이 있음: 첫 번째 측면에서 위험이 적은 국가일수록 두 번째 위험도 적게 됨
- 외생적·사회적 위험이 적을수록 더욱 많은 기업들로부터 소득이전이 발생하게 되므로, 약속을 지켰을 때 조세피난처가 얻는 미래 편익도 커지게 됨
- 따라서 조세피난처가 자발적으로 이전소득을 몰수하거나 세율을 높일 위험도 작아짐
- 이 두 가지 위험이 이중으로 작용하여 외생적·사회적 위험이 적은 국가일수록 조세피난처로 이용될 가능성이 높다는 결론을 얻음

□ 법률을 통한 재산권보호가 미비한 경우도 사회적·외생적 위험으로 이해할 수 있음
- 이전된 소득에 대한 분쟁이 발생하였을 때 체계화된 법질서에 의해 재산권이 잘 보호된다면 많은 기업이 조세피난처를 이용할 것임
- 만약 정부는 근시안적이어서 당장의 이득을 위해 소득을 몰수할 유인이 있을지라도, 법체계가 정치적 압력으로부터 독립되어 있다면 재산권 보호가 잘 이루어질 것임

3. 결론: 시사점

□ 최근 ‘한 국가가 대가를 받으면서 다국적 기업에게 절세서비스를 제공하는 것’으로 조세피난처를 이해하는 연구들이 제시되고 있음
- 절세를 통한 이윤의 보호는 기업가들의 당연한 행태이므로, 감정적으로 비난하기 보다는 그 유인체계를 잘 이해하는 것이 중요
- 조세피난처에 대한 또 다른 긍정적 해석은 정부의 과도한 징세권 남발을 막는 도구가 된다는 것임

□ 한 국가가 조세피난처에 대해 세수기반을 보호하고자 한다면 무조건적인 감시와 감사(audit)보다는 다국적기업이 자발적으로 소득을 본국에 환원시킬 수 있는 환경을 조성해야 함

□ 조세피난처를 이용할 때 소득과 재산에 대한 그 지역의 위험이 중요한 요소라는 점은 반대로 본국에서의 재산권보호가 조세피난처에 대한 가장 좋은 대책이라는 것을 암시함
- 정의상 조세피난처는 세부담을 최소화하는 국가이므로 단순히 세율경쟁을 통해서 그들을 이길 수 없고 이윤에 대한 사회적 보호를 통해 피난처 이용의 상대적 가치를 최소화시켜야 함
 

(이 글은 자유경제원(원장 현진권)이 박상원 한국외대 국제통상학과 교수에 의뢰해 조세피난처에 대한 최근의 연구 동향 및 재산권 보호 측면을 분석한 현안 보고서 발표문입니다)