[보도] 선진화법·국감·비례대표…최악 19대 국회가 남긴 과제

▲ 김인영 한림대 정치행정학과 교수

정치개혁의 과제와 방안1)

I. 들어가며

제19대 국회가 ‘역대 최악의 국회’라는 오명으로 끝나가고 있다. 2016년 4월 13일에는 제20대 국회의원 선출을 위한 선거가 치러지게 된다. 제20대 국회가 진행해주기를 희망하는 정치개혁들 가운데 국회선진화법 개정, 국정감사 제도의 개선, 비례대표제 폐지를 중심으로 논의하고자 한다. 3가지 개혁을 다루는 이유는 국회선진화법 개정을 통해 대의민주주의 원칙에 근거한 법안 심의를 이룰 수 있고, 국정감사 제도의 개선을 통해 상임위원회 중심의 ‘일하는 국회’를 만들 기반을 갖추게 되며, 비례대표제 폐지를 통해 국민의 직접 선택, 자기 선택의 책임을 강화하고 전부는 아니지만 일부라도 반(反)시장적, 반(反)대한민국적인 국회의원들을 퇴출시킬 수 있기 때문이다.

II. 한국의 정치개혁 이슈들

1. 국회선진화법 개정에 관하여

1) 국회선진화법의 내용 및 문제점

국회는 2012년 5월 2일 국회법 개정안을 통과시켰다. 제18대 국회 마지막 날 통과시킨 이 법은 2012년 5월 30일 제19대 국회 임기 개시와 함께 시행되었다. ‘국회선진화법’이라 불리는 이 법은 그 동안 국회 몸싸움의 원인으로 지목되었던 국회의장 직권상정 권한의 제한, 상임위 안건조정위원회 설치, 의안 신속처리제의 도입, 안건 자동상정제 신설, 합법적 의사진행 방해제도(필리버스터) 도입, 의회 질서문란행위 관련 처벌 강화 등을 핵심적인 내용으로 담고 있다.

‘국회선진화법’은 제정 당시 그리고 도입되고 나서 지금까지 언론과 학계에 많은 찬반 논의를 일으키고 있다. 찬반의 핵심은 ‘국회선진화법’으로 인해 법안 통과에 오랜 시간이 필요하게 되었고, 특히 여·야간에 쟁점이 되는 법안의 경우 아무 것도 못하는 ‘식물국회’로 만들었다는 비판이었다. 그 실례가 2013년 박근혜 정부 출범의 정부조직 개편에 관한 법안, 세월호 특별법, 공무원연금개혁법이었다. 언급한 법안 이외에도 국회에 제출된 모든 법안은 사실상 야당과의 합의 없이는 어떠한 법안도 통과되기 힘들게 되었다. 이러한 입법 지연을 계기로 새누리당과 언론은 ‘국회선진화법’에 대한 본격적인 비판을 제기하였고, 새누리당은 2015년 1월 ‘국회선진화법’에 대해 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하였다.

‘국회선진화법’의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 국회의장의 법안 직권상정 요건이 강화되었다. 국회의장의 직권상정은 천재지변이나 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상상태, 그리고 의장이 각 교섭단체 대표와 합의한 경우로 제한되었다. 따라서 쟁점 법안에 대한 의장의 일방적인 직권 상정은 원천적으로 봉쇄되었다. 과거 국회의 물리적 충돌이 대부분의 경우 국회의장의 직권 상정을 저지하기 위한 것이었다는 판단에 따라 국회의장의 직권 상정의 범위를 대폭 축소한 것이었다. 이는 야당의원들의 국회의장에 대한 불신과 불만이 반영된 것으로 국회의장을 아무 권한도 없는 상징적 존재로 만들어 버렸다는 비판을 초래하고 있다(정진민 2013).

둘째, 안건조정제가 도입되었다. 법안 처리에 대한 여·야의 합의를 강화하는 국회 운영으로서 상임위 재적의원 3분의 1 이상이 쟁점 법안에 대해 안건조정위원회(안건조정위) 구성을 요구하면 여·야 동수로 위원회를 구성하여 최장 90일간 논의할 수 있다. 조정안 의결은 재적의원 3분의 2 이상 찬성이 필요하다. 찬성론자들은 안건조정제 때문에 안건 심의에서 여·야의 합의가 중요하게 되었으며, 결국 한국정치에 타협과 합의의 문화를 정착시킬 것으로 주장한다. 하지만 반대론자들은 ‘여·야 동수’로 구성하는 안건조정위원회는 국민이 투표를 통해 인정한 범위를 넘어서는 것으로 헌법에 위배된다고 주장한다. 나아가 안건조정위원회에서의 90일 논의는 입법을 늦추는데 사용될 뿐이며, 재적의원 3분의 2 이상 찬성으로 의결하는 것은 과반수 의결이라는 헌법과 민주주의 다수주의 원칙에 어긋나는 ‘국회선진화법’의 독소 조항으로 강하게 비판한다.

셋째, 직권상정의 대안으로 안건신속처리제를 도입하였다. 신속처리 대상 안건으로의 지정은 재적 과반수의 요구로 발의한다. 이후 재적 5분의 3 이상이 찬성으로 가결한다. 가결된 경우 의장은 해당 안건을 신속처리 대상 안건으로 지정하게 된다. 하지만 신속처리안건으로 지정된다고 하더라도 지정 후 각 상임위와 법사위의 심사기일을 채우려면 최장 270일을 기다려야 한다. 따라서 법안 통과의 가장 중요한 요건으로 법안에 대한 여·야의 합의를 재확인한 제도이다.

▲ 제19대 국회가 ‘역대 최악의 국회’라는 오명으로 끝나가고 있다. 2016년 4월 13일에는 제20대 국회의원 선출을 위한 선거가 치러지게 된다. 제20대 국회가 진행해주기를 희망하는 정치개혁들 가운데 국회선진화법 개정, 국정감사 제도의 개선, 비례대표제 폐지를 중심으로 논의하고자 한다./사진=미디어펜

넷째, 미국의 의회 등이 채택하고 있는 소수의 합법적 의사진행 방해, 즉 필리버스터(Filibuster) 제도를 도입하였다.2) 요건은 재적 의원 3분의 1 이상이 원하면 최장 100일까지 무제한 토론을 할 수 있다. 즉, 필리버스터 제도를 도입해 합법적으로 소수 반대 의견을 가진 세력이 의사일정을 방해할 수 있도록 한 것이다. 필리버스터의 종료를 위해서는 재적 의원 5분의 3 이상의 찬성이 필요하게 규정하여 소수 반대 의견의 표출을 제도적으로 합법화하였다. 이 조항은 ‘국회선진화법’ 반대론자들이 또 다른 독소 조항으로 지적하는 조항으로 필리버스터 종료를 위해 재적 의원 5분의 3 이상의 찬성을 필요로 한 것은 가장 높은 수준의 동의를 필요로 하는 헌법 개정, 즉 과반수 출석에 출석의원 3분의 2 이상의 찬성보다도 더 엄격한 상위의 규정으로 헌법에 합치되지 않는 조항이라고 비판하고 있다(김상겸 2014, 19).

대체로 다수당과 보수진영은 ‘국회선진화법’에 대해 반대하고, 소수당과 진보진영은 찬성하는 양태를 보인다. 국회 내에서 상대적으로 소수당인 새정치민주연합은 전반적으로 ‘국회선진화법’을 찬성하는 반면, 다수당인 새누리당의 경우 일치된 반대 의견을 보이지는 않는다. 새누리당 내에서 ‘국회선진화법’의 제정에 참여하거나 개혁을 주장했던 소장파 의원들은 ‘국회선진화법’에 대한 비판을 인정하면서도 필요성에 대하여는 여전히 찬성하는 모습을 보인다.

일부 언론은 ‘국회선진화법’ 이후 여·야가 “적극적으로 협상을 모색하는 계기를 제공”했다고 주장하고 있는데 이는 것은 일면의 현상만을 이해한 것이다. 여·야가 쟁점 법안에 대해 논의 자체를 회피하고 있는 현상을 외면하고 있다 .또 특정한 쟁점 법안에 대한 여당의 양보를 전제로 수십 개 이상의 법안을 무더기로 함께 통과시키는 여·야 정당지도부 간의 타협은 대규모 ‘졸속입법’을 만들어내고 있는 부정적 측면을 외면하고 있다. 예를 들어 2014년 9월 30일 새누리당 이완구 원내대표와 새정치민주연합 박영선 원내대표는 세월호 특별법 협상에서 ‘특검 후보 4명 여·야 합의추천’에 합의하면서 계류 중이던 90개 법안을 일괄처리하기로 합의하였다. 나아가 국정감사 일정과 ‘유병언법’을 10월 말까지 합의하기로 약속까지 하였다. 세월호 특별법 특검 후보 여·야 합의추천에 90개 법안에 대한 무더기 통과에 합의한 것이다. 또한 새누리당과 새정치민주연합은 ‘세월호 3법’에 합의하면서 새정치민주연합은 진상조사위원장에 ‘희생자가족대표회의’에 추천권을 받는 대신 정부가 제출한 ‘정부조직법 개정안’에 합의해주었다. 일종의 ‘법안 빅딜’로 국회 여·야 지도부 타협의 증가가 도리어 여·야의 ‘법안 주고받기’ 증가를 의미한다. 즉 ‘국회선진화법’의 도입으로 쟁점 법안에 대한 다수당과 소수당의 타협을 통해 국회의 심의 기능이 강화되고 합의제적 정치가 정착되는 것이 아니라, 여·야 지도부의 쟁점법안 ‘주고 받기식’ 타협의 증가가 정착되고 있다.

2) 국회선진화법 찬성론과 반대론

‘국회선진화법’ 찬성론은 국회에서의 물리적 충돌 방지, 대화와 타협을 통합 안건 심의, 소수 의견 개진 기회 보장이라는 ‘국회선진화법’의 입법 취지가 민주적이며, 도입된 이후 효과도 내고 있다는 주장이다. 이에 관하여 새정치민주연합의 문병호의원은 “‘국회선진화법’이 통과돼 국회가 점거 농성이나 폭력 사태가 발생하지 않고 원만하게 진행되고 있으며 여·야가 합의하에 많은 안건을 잘 처리하고 있다”고 주장한다. 또 국회가 마비되고 있다는 여당의 주장은 사실과 다르고 “여당이 선진화법 개정을 말하는 것은 결국 일방 날치기를 하겠다는 의도로밖에 볼 수 없다”고 주장한다(김선태 2014). 그리고 ‘국회선진화법’은 직권 상정의 요건을 천재지변과 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태와 원내교섭단체 대표 간 합의로 제한했기 때문에 국회가 물리적 대립이 아닌 토론과 타협에 집중하도록 했다는 긍정적 측면이 있음을 강조한다. 나아가 필리버스터를 허용했지만 동시에 ‘안건신속처리제도’를 도입하여 안건이 무기한 지연되지 않도록 보완한 바람직한 법이라는 적극적 찬성의 입장을 개진한다(문병호 2013).

국회 운영 패러다임의 측면에서 정진민은 ‘국회선진화법’이 원내 교섭단체 대표 간 합의에 의한 국회운영이라는 다수결형 의회이면서 동시에 다수당과 소수당 간의 합의를 중요시하는 합의형 국회가 절충된 측면을 긍정적으로 강조한다. 그러면서도 다수당과 소수당 합의에만 맡겨두지 않고 안건조정위원회에서 90일 이내 의결되지 않는 경우, 필리버스터 행사 시 회기가 종료될 경우, 신속처리대상 안건이 상임위나 법사위에서 지정된 기일 내에 심사가 완료되지 않을 경우 등에서 무결정 상태의 기간이 지난 후 다수결로 처리하도록 되어 있어 다수결 원칙을 파기한 것이 아니라 여전히 다수결형 국회 운영을 기본으로 하고 있다고 지적한다(김행범 2014).

언론인 양상훈은 ‘국회선진화법’ 시행된 2013년 국회가 처리한 법안은 676건으로 과거 노무현 정부 첫해나 이명박 정부 첫해에 비해 두 배 이상 많았다고 주장한다. ‘국회선진화법’이 적용되기 시작한 제19대 국회에서 입법 과정에서의 의원 폭력 사태가 없어졌으며, 입법 효율성도 결코 떨어지지 않는다는 의견이다(양상훈 2014).

마지막으로 김행범은 ‘국회선진화법’과 관련한 기존 연구들이 ‘국회선진화법’에 제시된 제도의 작동 조건 및 성과를 깊이 있게 논의하지 못하고 성급하게 과반수 의사결정 원칙(majority rule)을 어겼다고 주장하고 있다고 지적한다. ‘국회선진화법’의 제도들은 다수파 혹은 소수파 어느 한쪽에 유리하다는 일률적인 분석은 정확하지 않은데, 그 이유는 ‘국회선진화법’의 ‘강화된 과반수 규칙’(qualified majority rule)은 일반적인 결정 규칙이 아니라 ‘한정적이고 특별한 조건하에서만 작동되는’ 규칙들로 기존의 제도에 더하여 특별한 경우에 추가적인 ‘보조 기제의 성격’이 강하다고 주장한다. 재적의원 5분의 3 규칙이라는 것도 법안 상정에 필요한 정족수이지 법안 통과를 위한 정족수는 아니라는 지적이다(김행범 2014, 47). 따라서 ‘국회선진화법’이 의사결정 규칙을 과반수 규칙으로부터 5분의 3 규칙으로 변경하였다고 단정하기 힘들고 나아가 이러한 조항이 국회 입법 활동을 위축시켰다고 하기 힘들다고 주장한다. 신중한 접근을 주장하는 입장으로 분류할 수 있다.

‘국회선진화법’ 반대론은 ‘국회선진화법’의 도입으로 입법이 마비되었기 때문에 대의민주주의가 작동하게하기 위하여 폐기되어야 한다고 주장한다. 비판의 핵심 논지는 ‘국회선진화법’이 민주주의의 기본원리인 ‘다수결 결정 원리’를 위반하고 보조 원리인 ‘소수 존중의 원칙’을 중시했다는 것이다. 즉 ‘국회선진화법’은 여·야의 합의가 이루어지지 않는 국회 파행이 길어지기 때문에 입법이 제 때에 이루어지지 않게 했고, 결국 소수당의 ‘국정 발목잡기’로 국회의 의사결정 지연을 제도화 했다는 것이다.

김형준은 ‘국회선진화법’의 치명적 한계는 필리버스터의 허용이나 신속처리대상 안건 지정의 경우 의원 5분의 3 이상의 찬성을 필요로 하기 때문에 소수당의 협조 없이는 법안을 통과시키기 어렵게 만들었기 때문에 ‘소수의 독재’를 정당화시킬 위험성이 크다고 주장한다. 또한 원내 지도부가 합의할 수 없는 법안은 시도하지도 않을 것이기 때문에 '옳은 시기에 옳은 법안'을 만들지 못하게 되어 국회의 반응성과 책임성이 떨어지게 된다고 주장한다. 마지막으로 ‘국회선진화법’으로 입법과정이 장기화 되어 엄청난 사회 비용을 초래할 수 있게 되었다고 지적한다. 즉, 국회가 보여야 하는 핵심 원칙은 크게 ‘대의성’(representation), ‘책임성’(accountability), 그리고 ‘반응성’(responsiveness)인데 ‘국회선진화법’ 때문에 3가지 핵심 원칙의 작동이 모두 훼손되었다는 주장이다. 결론적으로 국회운영 제도를 바꾼다고 타협의 문화가 생겨나는 것이 아니고 가장 중요한 것은 국회의원 개개인에게 자율성을 부여하는 것이라고 주장하고 있다. 결국 ‘국회선진화법’이 오히려 ‘국회마비법’으로 변질되어 국회를 ‘선진화’시키지 않고 ‘후진화’ 시킬 위험성이 크다고 비판하면서 폐기되어야 한다고 주장한다(김형준 2014). 결론적으로 국회 내 여·야 대립의 원인이 사라지지 않는 한 필리버스터와 같은 제도의 무조건적인 수입만으로는 국회의 문제가 해결되지 않는다고 주장한다. 제도 만능주의를 비판하고 있다(김형준 2014; 김준석 2013).

학계와 언론에서 다양하게 논의된 ‘국회선진화법’의 문제점을 요약, 정리하면 다음과 같다. 첫째, ‘국회선진화법’은 여·야의 대화와 타협만 강조했지 타협이 되지 않았을 시 결정 불가의 상황을 대비하지 않았다는 비판이다. 입법 과정에서 소위 ‘플랜 B’(Plan B)를 고려하지 않았다는 것이다. ‘국회선진화법’은 국회법 제85조의2 ‘안건의 신속처리’ 조항에 안건처리 방법을 신설하였지만, 신속처리대상안건으로 지정하고자 하는 경우 재적의원 과반수(또는 소관 위원회 재적의원 과반수)의 서명 동의를 의장(또는 위원장)에게 제출하고 의장(또는 위원장)은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명 투표로 표결하되 재적의원(또는 소관 위원회) 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하게 되어 있다. 하지만 현재의 지역구도 투표 하에서는 다수당이 5분의 3 이상의 국회의원의 확보는 매우 힘들고 거의 불가능에 가깝다. 나아가 국회에서 법률안을 상정하는데 대통령이 환부한 법률안 재의결 의결 정족수인 ‘재적의원 과반수 출석, 출석의원 3분의 2 이상 찬성’ 보다 높은 재적의원 5분의 3 이상의 찬성을 요구하는 것은 법리상 옳지 않다는 주장이다(김상겸 2014, 20). 결론적으로 ‘국회선진화법’은 정치적 타협과 합의의 달성을 위해 노력하고 압박한다는 의도는 좋았지만 현실 정치에서의 작동을 고려하지 않은 ‘미완성 악법’이라는 것이다. 여·야의 타협이 어려운 경우 국회의장의 중개권이나 국회 의사일정 확정 권한을 주어 국회가 최소한으로는 가동이 될 수 있게 했어야 했지만 ‘국회선진화법’을 만들 2012년 당시 야당(민주당)은 국회의장을 ‘정권의 하수인’ 쯤으로 인식하고 법안 직권상정 권한을 없애는 방안에만 신경을 썼고 당시 여당인 한나라당은 그러한 방안에 동의해주는 실수를 범했다는 지적이다.

둘째, ‘국회선진화법’은 ‘소수 독재’를 정당화시키고 있어 대의민주주의 원칙을 훼손하고 있다는 비판이다. 구체적으로 보면 ‘국회선진화법’은 상임위에서 여·야가 합의하지 않는 경우 상임위 재적의원 3분의 1 이상의 요구로 쟁점 법안에 대해 ‘안건조정위원회’ 구성을 요구하면 여·야 동수로 위원회를 구성해 최장 90일간 논의할 수 있고, 조정안 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하게 규정했다. 즉, 소수가 반대하면 법안 통과를 장기 지연시키고, 안건조정위원회 3분의 2 이상의 찬성이 아니고서는 법안 통과가 가능하지 않게 만들었기 때문에 ‘소수독재’를 정당화시키고, 다수결이라는 대의민주주의 원칙에 어긋나 있다고 한다. 나아가 쟁점이 없는 법안을 ‘신속처리대상안건’으로 지정하려해도 재적 과반수 요구로 발의할 수는 있지만 이후 재적 5분의 3 이상의 찬성으로 가결이 되어야 국회의장이 해당 안건을 ‘신속처리 대상안건’으로 지정할 수 있게 규정하였다. 이 역시 소수가 법안 통과를 지배하게 하는 ‘소수 독재’를 합법화하고 있는 부분이다. 예를 들어 ‘국회선진화법’은 야당이 여당이 통과시키고자 하는 중요 법안 하나가 마음에 들지 않으면 다른 모든 법안도 통과를 마비시킬 수 있는 ‘기타 법안 인질잡기’(‘기타 법안 발목잡기’)의 나쁜 관행을 정착시킨다는 비판이다.

셋째, 필리버스터의 종료를 과반수가 아니라 재적 5분의 3(180명)의 요구로 가능하게 규정하여 민주주의 다수결 원칙을 위반하였다. 대의민주주의의 핵심인 다수결의 원칙을 훼손하면서 소수의 권리를 보장하고 있는 조항이다. 민주주의는 소수의 권리 보장과 다수결 원칙은 동시에 함께 하는 것이지 하나를 위하여 다른 하나를 부인하면 대의민주주의 정치 시스템은 작동하지 않고 무너지게 된다는 비판이 가능하다(김상겸 2014).

넷째, 국회선진화법이 정치문화의 측면에서 정치권이 과반을 넘는 합의를 담아내는 북유럽 국가들의 '합의제 민주주의'를 지향하고 있음을 고려하더라도 대화와 타협의 문화적 전통이 일천한 우리의 정치에서는 시기적으로 성급한 시도이다. ‘국회선진화법’이 의도와는 달리 대화와 타협의 정치를 꽃피우지 못하고 분열과 무능의 정치를 지속시키는 도구로 변신하고 있는 현재의 정치 현실에 주목해야 함에도 무리하게 정치문화에 합치하지 않은 제도를 도입하였다. 나아가 ‘국회선진화법’은 합의형 국회 운영 쪽으로 이동을 목표로 하고 있으나 이는 원내 교섭 단체 대표간 합의에 국한되어 교섭단체를 형성하지 못한 국회 내 소수당들을 소외시키는 여·야 카르텔식 국회운영의 연속에 불과하다는 비판이 가능하다. 합의제 민주주의로 가려고 했다면 원내교섭단체 구성 요건을 20인에서 10인이나 5인으로 축소하여 진정한 합의제 운영을 시도해야지 ‘국회선진화법’은 실제로는 새누리당과 새정치연합의 과점적 국회 운영을 제도화했다.

▲ 일부 언론은 ‘국회선진화법’ 이후 여·야가 “적극적으로 협상을 모색하는 계기를 제공”했다고 주장하고 있는데 이는 것은 일면의 현상만을 이해한 것이다. 여·야가 쟁점 법안에 대해 논의 자체를 회피하고 있는 현상을 외면하고 있다 .또 특정한 쟁점 법안에 대한 여당의 양보를 전제로 수십 개 이상의 법안을 무더기로 함께 통과시키는 여·야 정당지도부 간의 타협은 대규모 ‘졸속입법’을 만들어내고 있는 부정적 측면을 외면하고 있다./사진=연합뉴스

다섯째, ‘국회선진화법’은 국회 파행과 국회 무능의 책임을 모호하게 하고 있다. 과거에는 법안이 통과 되지 않을 경우 국회 다수당인 여당에 책임을 물었다. 다수당이 그것도 통과시키지 못하느냐는 질책이었다. 하지만 이제는 소수 야당이 ‘기타 법안 인질잡기’, ‘기타 법안 볼모잡기’의 정치를 하면 다수 여당이라도 제도적으로 대응 방안이 없기 때문에 책임을 묻기 어렵게 되었다. 하지만 소수 야당의 경우 ‘소수 약자로서’ 다수 여당이 양보하지 않음을 문제 삼으면 되기 때문에 쉽게 반대의 책임에서 벗어 날 수 있게 되었다. 즉 실제로는 ‘국회선진화법’으로 그리고 그 덕분에 야당, 소수당도 국회 내에서 얼마든지 여당, 다수당과 투쟁할 수 있는 장(場)이 마련되었는데 도리어 국회를 파행시킴으로서 국회 파행을 여당 책임으로 몰고 가는 것을 가능하게 했다.

여섯째, ‘국회선진화법’의 ‘의안 신속처리 제도’가 폐지되어야 한다는 주장이 제기되었다(서복경 2012). ‘의안자동상정’ 제도와 ‘의안신속처리’ 절차가 의안의 부실 심의를 촉진할 것이며 질 낮은 법률을 만들어낸다는 비판이다. 국회 상임위 회부 단계에서 ‘신속처리대상안건’으로 지정되면 최대 330일(180일+90일+60일) 후에는 자동적으로 본회의에 상정되어 표결에 이르는데 위원회 심의도 생략된 채 날림으로 법안이 통과될 수 있고, 그 피해는 고스란히 국민이 보게 된다는 지적이다. 나아가 국회법의 제85조의2(안건의 신속처리) “의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명투표로 표결하되”와 제106조의2(무제한 토론의 실시 등)의 ⓺ “무제한 토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시간이 경과한 후에 무기명투표로 표결하되”에서 보듯이 ‘무기명 투표’로 표결하게 규정하고 있는데 이는 무책임한 의안 심의와 처리에 이르게 한다는 것이다. 이러한 법안 날림 심사보다 큰 문제는 국회의원 무기명 투표로 국민의 알권리가 침해당하는 것이라는 비판도 함께 제기되었다(서복경 2012).

‘국회선진화법’은 국회 표결은 다수결에 근본을 두지만 운영은 상당한 정도로 합의제적으로 운용하겠다는 것을 목적으로 하는 법안이다. ‘국회선진화법’ 찬성론은 민주주의에는 단순다수결 결정 방식뿐만 아니라 초다수주의, 합의제 결정 방식도 존재하며 어느 것이 더욱 민주적이냐는 논쟁적이고 선호의 차이이며 운용의 문제일 것임을 강조하고 있다. 특히 찬성론은 합의제적 전통을 쌓아온 북유럽 국가들의 합의제 민주주의 방식이 사회적 갈등을 극복하는 정치로는 적합하다는 학계의 견고한 의견에 기초하고 있다(선학태 2011; 최태욱 2010). ‘국회선진화법’ 반대론은 우리의 정치문화가 대화와 타협에 익숙하지 않음을 문제로 삼으며, 현재 한국정치의 여·야 대립의 문화와 구조가 바뀌지 않은 상황에서 ‘국회선진화법’을 통해 타협과 합의 문화를 만들어가자는 법안 도입 취지에 반대하고 있다. 한마디로 ‘법’으로 국회를 ‘선진화’ 시킬 수 없다는 것을 무시한 제도의 도입이다(김형준 2014). 나아가 입법 효율성의 증가 주장은 착시 현상으로 여·야가 합의에 이르지 못할 법안은 상임위 토의도, 본회의 상정도 이루어지지 않는데 여·야 지도부의 합의 없이는 국회 상임위에서 의원들 간에 토의도 없는 것이 ‘선진화’된 국회의 모습은 아니다. 결국 ‘국회선진화법’은 개정되어야 한다.

3) 국회선진화법 개정의 필요성

‘국회선진화법’에 포함된 쟁점 없는 법안의 신속처리를 위한 안건신속처리제와 소수의 의견 개진을 보장하는 필리버스터와 같은 가지고 있는 좋은 제도들을 이제까지(19대 국회 전반기에는) 한 번도 사용내지는 적용하지 않았다. 달리 이야기하면 국회 내에는 여전히 두 제도가 작동하지 않는 조건이 상존하고 있어 ‘국회선진화법’이 사용되지도 않을 제도들을 도입했다고 있다고 할 수 있다. 재적의원 또는 위원 5분의 3 이상의 동의가 필요한 안건신속처리제는 현재 국회 내 어느 정당도 확보하기 어려운 의결정족수로 입법 효율성 저하의 원인이 되며, 재적의원 3분의 1 이상의 서명이 필요한 필리버스터는 새정치민주연합 정도 규모의 정당이 이용 가능한데 새정치민주연합에게는 국회운영위원회를 통한 다수당 새누리당과의 대화의 채널이 상시적으로 열려있어 의미 없는 제도가 되고 있다.

여야 합의에 따른 국회운영은 1987 민주화 이후 시작되었다. 따라서 ‘국회선진화법’의 통과는 1987년 민주화 체제의 최고 성과다. 문제는 선진화법이 합의에 의한 법안 통과는 민주주의지만 다수결에 의한 법안 통과는 독재라는 해괴한 논리에 기초한다는데 있다. 합의가 되지 않을 시 다수결에 의한 의사결정은 대의민주주의 대원칙인데 선진화법은 이를 부정하고 있다.

‘국회선진화법’이 국회운영에 긍정적 결과를 가져온 측면도 있다. 국회에서 법안 통과를 둘러싸고 벌어졌던 몸싸움이나 폭력이 사라진 것, 예산안이 법정기한 내 통과되는 긍정적 결과를 가져왔다. 하지만 부정적 효과가 더 크다. 첫째, 헌법원칙에 위반한다.3) ‘재적의원 과반수 출석과 출석의원 과반수 찬성’으로 의결정족수를 규정한 헌법 제49조를 형해화함으로써 국회의원의 입법권, 즉 법률안 심의권 및 표결권을 제한했다. 둘째, 국민은 투표를 통해 다수당과 소수당을 만들어 주었고 이를 존중하여 다수당이 입법을 주도해야 하는데 정치권은 이러한 국민의 의사를 무시했다. 소수당이 합의해주지 않으면 다수당은 어떠한 법안도 통과시킬 수 없는 소수독재가 탄생했다.

그렇다면 선진화법은 어떻게 개정되어야 하는가? 정치학자 로버트 달이 민주주의의 척도로 중요시 했던 ‘입법효율성’(legislative effectiveness)을 높이는 방안을 고민하고 그리고 여·야가 가장 쉽게 합의할 수 있는 원 포인트 선진화법 개정을 제안한다. 원 포인트 개정이란 국회법 57조의 2(안건조정위원회) 부분을 없애고 과거처럼 다수결로 상임위 법안심의를 마치는 것이다. 소수야당이 다수당의 정당한 법안심사 발목을 잡을 수 있는 제도를 원천적으로 제거하는 것이다. 또 법안심사소위원회가 있음에도 안건조정위원회를 별도로 구성하여, 90일을 추가로 조정절차를 밟도록 하는 시간낭비를 없앨 수 있다. 나아가 85조의 2(안건의 신속처리)를 수정한다면 더 나은 개선 방안이 될 것이다. 현재는 의원 또는 위원의 5분의 3 이상의 찬성으로 신속처리 대상 안건으로 지정을 의결할 수 있게 되어 있는데 이를 과반수 찬성으로 바꾸자는 것이다. 위헌 논란이 사라지고, 여야 합의가 되지 않을 때 시급히 법안 처리를 할 수 있는 플랜 B가 생기게 된다.

식물국회, 소수독재, 끼워팔기 법안처리를 양산한 선진화법은 19대 국회가 마무리되는 시점에 개정하되 20대 국회부터 유효하게 하는 것이 좋겠다. 하지만 현 시점에서 19대 국회에서의 선진화법 개정은 불가능해 보인다. 18대 국회 마지막에 누가 다음 선거에서 승리할 줄 모르는 상황과 같이 또 다시국회 운영의 안전판을 확보한다는 차원에서 본다면 개정은 불가능하다. 또 선진화법은 선진화법 때문에 개정이 불가능한 내생적 한계를 가지고 있다. 제20대 국회에서도 입법의 파행을 겪으면서 국민과 의원들 스스로 개정의 필요성을 인정하고 개정에 나서는 수밖에 없을 것으로 판단된다.

2. 국정감사 제도의 개선에 관하여

1) 국정감사의 의미

국정감사는 헌법에 명시된 활동으로 행정부 견제를 위한 입법부의 본질적인 권한이다. 국회는 헌법 제61조에 근거하여 매년 정기적으로 국정전반에 대하여 감사하고 있다. 구체적인 헌법의 조문 내용은 다음과 같다.

국정감사는 표현 그대로 ‘국정’을 감사하는 것이고, 국정조사는 특정한 국정사안에 대하여 조사하는 것이다. 그리고 “이에 필요한 서류의 제출 또는 증인의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구”라는 표현에서도 알 수 있듯이 행정부와 입법부의 정보 비대칭을 완화하는 목적이나 국정 사안에 의견을 듣고 행정부의 행위를 감사하는 것을 목적으로 한다.

이렇게 국정감사가 존재해야 하는 본질적인 이유는 우리의 경우 행정부를 감사하는 기관인 감사원이 대통령 직속기관으로 행정부에 속해 있기 때문에 행정부에 대한 감독기능, 특히 재정에 관한 사후 감독기능을 보완하고자 함에 있다. 미국과 영국에는 국가최고 감사기관이 입법부에 속해 있고, 프랑스와 일본은 준사법 기관으로 별도로 독립되어 있지만 우리의 경우 대통령 직속으로 있기 때문에 행정부가 행정부를 감사하는 것은 모순되고 한계가 있으며 국정감사가 존재하는 이유이다.

따라서 국정감사는 대한민국 국회만이 가지는 독특하고 고유한 제도이다. 때문에 헌법 개정으로 감사원이 국회에 위치하게 된다면 국정감사의 존재 이유는 사라지게 될 것이다.

2) 국정감사의 문제점 - 막말국감과 부실국감

18대 국회에서는 국회의원이 공중부양으로 뛰고, 회의장 문을 부수고 들어가기 위해 쇠망치, 전기톱이 등장했었다. 국회에서 폭력 사용의 최고 정점은 민노당의 ‘불멸의 김선동’의원이 최류탄을 터뜨림으로써 마무리했다.

올해 19대 국회 마지막 국감에서는 과거보다 물리적 폭력의 수위는 낮아졌지만 – 국회 내에서의 폭력을 엄하게 처벌하는 소위 ‘국회선진화법’의 유일한 긍정적 효과 때문이다 – 언어적 폭력의 수준은 높아져 보인다. 공적 자리에서 저질막말, 말도 안되는 호통치기, 악의적 비아냥 등으로 울분에 찬 사적인 감정을 여과 없이 드러냈다. 소위 ‘선량’이라는 국회의원의 호칭에 어울리지 않은 감정 분출이었다.4)

2015년 19대 국회 국감에서는 마지막까지 언어 폭력 수준의 발언과 해프닝이 일어났다. 기획재정위 국감에서는 새정치연합 홍종학(비례대표·초선) 의원은 대기업에 대한 조세정책과 노동개혁 추진 등 정부 정책에 문제가 있다며 “기재부 공무원들이 재벌의 하수인이 되어서 재벌들의 소원만 들어준다.”고 볼멘소리를 했다.5) 2015년 9월 17일 국회 정무위원회 국정감사장에서는 기업 지배구조의 문제점을 따지겠다고 불러온 신동빈 롯데그룹 회장을 상대로 “한국인으로서 한국기업을 운영하고 있다고 했는데 한국과 일본이 축구시합을 하면 한국을 응원하느냐?”고 한 새누리당 의원이 질문했다. 어떤 변명으로든 기업의 지배구조에 관해 질문해야할 자리에서 “아빠가 좋으냐, 엄마가 좋으냐”는 식의 초등학교 학생 수준의 질문을 국민을 대표하는 300인 가운데 한 사람이 했다. 기재부 공무원을 재벌의 하수인쯤으로 인식하거나, 기업 최고 CEO를 불러다 몇 시간씩 앉혀둔 뒤 초등학생 질문을 하였다.

행정자치부 국정감사에서는 소속장관의 ‘총선필승’ 건배사 발언을 두고 탄핵소수안을 주장하던 야당이 반발하여 퇴장하고 여당 단독으로 진행하는 파행 국감이었다. 기획재정부 국감에서는 야당 의원들이 피감기관장인 최경환 부총리 겸 기획재정부 장관에게 '재벌 하수인', '경제를 망친 주범'이라는 감정적인 발언들을 퍼부었다.

법무부 국감에서는 새누리 김무성 대표의 둘째 사위가 마약 혐의로 집행유예 판결을 받은 것으로 공방이 벌어졌다. 국정감사 및 조사에 관한 법률 제8조(감사또는조사의한계)는 “감사 또는 조사는 개인의 사생활을 침해하거나 계속 중인 재판 또는 수사 중인 사건의 소추에 관여할 목적으로 행사되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있는데, 그러한 법을 만든 국회의원들은 상대당 대표를 흠집 내는 일이라면 범법, 탈법도 무시하는 모습이었다. 나아가 박원순 시장의 아들 박주신씨의 병역비리 의혹에 대한 질문 역시 사적인 개인 사생활, 그것도 아들의 문제에 대해 아버지에게 질문하는 것 역시 적절하지 않다고 보인다.

국정(國政) 감사이므로 정부기관장에 대하여 업무 감사를 하고 정보를 확인하고 하는 과정에서 호통을 치거나 막말을 할 필요와 이유가 없다. 그리고 증인제도 문제점에서도 다루겠지만 기업감사가 아니고 국정감사이므로 특별히 필요하지 않은 사안임에도 기업인들을 불러내어 혼내고 막말로 야단칠 필요는 더더욱 없다.

강원도 홍천군횡성군이 지역구인 모 의원은 추석 연휴 직후부터 국회 본청 앞에서 자리를 깔고 무기한 농성에 들어가 있다. 선거구 재획정에 농어촌을 배려하라는 주장을 하고 있는데 국정감사는 농땡이 치고 농성장에서 농성을 하는 농촌의원의 모습이다. FTA 체결 때마다 수조, 수천억 원씩 국조에서 지원 받아 농어촌 지원해달라고 농성하던 바로 그 모습이다. 19대 국회 마지막 국감이 자신의 지역구 획정보다 못한 모습이기도 하다. 새정치연합의 비례대표 권모의원은 국감기간 내내 자신이 앞으로 출마할 예정 지역구의 지역구민들과 민원청취 일정을 현수막에 적어 내걸었다. 국정감사 보다는 비례대표 국회의원에서 지역구 국회의원으로 갈아타는 과업이 더 중요한 것 같은 모습이다. 이것이 대한민국 제19대 국회 마지막 국정감사의 모습이었다.

이러한 문제의 핵심에는 국정감사의 대상 기관이 지속적으로 증가하고 있다는 점, 그럼에도 불구하고 소관 상임위원회별로 매년 30일 이내의 기간을 정하여 감사를 시행하게 되어 있는 기간의 한정, 그리고 국정감사의 수행을 위해 관련 서류의 제출을 요구할 수 있는 권한, 증인 참고인 감정인의 출석을 요구할 수 있는 권한의 남용에 있다. 한정된 기간 내에 많은 기관을 감사하려다 보니 저질, 부실 국감이 행해지는 것이고, 증인 및 참고인으로 아무나 부를 수 있으니 국정감사장으로 불러 호통치고 모멸감을 주는 것이라 하겠다.

이러한 저질, 부실국감, 무차별 증인 호출이 생기는 또 다른 이유는 첫째, 국회의원이 특별한 언동으로 언론에 보도되어 자신의 존재감을 부각시키고자 하는 때문이고, 둘째, 국회의원은 면책특권으로 국회 내 발언에 대하여 책임을 지지 않기 때문이다. 항상 언론의 주목을 많이 받는 정당 고위 당직자나 위원회 위원장 등은 거의 돌출적인 행동을 하지 않는다. 국가기관과 정부투자기관을 충실히 감사하는 모습을 보도지 않고 폭로성 내용이나 특별한 언동을 중점적으로 보도하는 언론의 선정적 보도 행태도 문제의 하나이다. 나아가 왕정이나 권위주의 시절에나 필요했던 의회 내에서의 발언에 대한 면책특권이 없어진다면 국회의원의 발언 품위는 높아질 것이다.

3) 국정감사의 문제점 - 증인제도

2015년 19대 국회 마지막 국정감사는 708개의 피감기관, 4175명의 증인과 참고인, 수만 장의 질의 자료로 역대 최다규모로 시작했다. “민생국감”을 기치를 내걸었지만 4,175명의 증인이 민생과 어떠한 관련이 있는지는 그리고 국감이 끝난 지금 국정감사에 어떠한 도움을 주었는지 의문이다.

바른사회시민회의가 조사한 자료에 따르면 2014년 일반증인 315명 가운데 기업인과 경제단체 임원 176명(55.9%), 공직자 108명(34.3%), 전문가 22명(7%), 기타 18명(5.7%) 순이었다. 그 가운데 순수 기업인은 42%로 가장 많다. 일반증인 가운데 42%가 기업인으로 절반에 가까운 증인이 기업인이라는 측면에서 본다면 ‘국정’감사인지 ‘기업’감사인지 구분이 되지 않는다.(참고 [그림 1]) 2011년~2014년 기간 동안 일반증인은 212명, 236명, 318명, 315명으로 증가하다 잠시 멈춘 추세에 있지만, 기업인 증인은 78명, 114명, 150명, 131명으로 증가하다가 소폭 줄어드는 추세이다.6)

▲ [그림 1] 국회 국정감사의 ‘일반증인’ 소속 분포./자료출처=바른사회시민회의, “2014년 국정감사의 특징 – 민간인 증인채택을 중심으로”, 2014년 10월, p.3.

기업인 증인 채택이 줄어든 이유는 국회가 여론의 비판을 의식하여 기업인을 ‘자진출석’의 형태로 출두시키거나 ‘참고인’ 신분으로 출석시키는 등 여론의 비난에 직면하여 증인 채택 방식에 ‘꼼수’를 도입한 때문이다. 2013년에는 일반증인으로 국감에 출석시켰지만, 2014년에는 참고인으로 출석시킨 사례가 발견된다. 바른사회시민회의 자료에 따르면 미래창조과학방송통신위원회는 2013년에는 원종규(LG U+ 전무이사), 구현모(KT 전무이사), 정태철(SKT 전무이사) 등 기업인을 ‘일반증인’으로 출석시켰지만, 2014년에는 이상철(LG U+ 대표이사), 황창규(KT 대표이사), 하성민(SKT 대표이사)를 ‘참고인’으로 채택하여 소환하였다.

이러한 국정 감사 증인제도는 여러 가지 문제점을 드러내고 있다. ‘7일전 출석요구서 송달’이 지켜지고 있지 않는데 2014년의 경우 총 21명에 달한다. 2일만에 전달된 경우는 4명, 1일인 경우도 17명에 달한다. 그리고 국회는 업무를 제대로 처리하지 않아 국정감사가 시작된 후에도 계속 증인을 채택하였다. 따라서 앞에서 지적한 송달 기일도 제대로 지켜지지 않은 상황이 발생하는 것이다. 나아가 출석사유가 매우 모호하고 광범위 하여 증인이 제대로 답변을 준비하기 어렵게 하고 있다.(참고 [그림 2]) 가장 황당한 증인채택은 증인·참고인이 출석하는 당일 증인출석 요구가 철회되거나 채택 증인이 다른 사람으로 바뀌는 경우이다. 2014년 국정감사에서 산업통상자원위원회의 경우 5명의 증인, 참고인이 당일 증인변경 되거나, 신분변경, 증인철회, 참고인 철회 되었다. 준비 없는 즉흥 국감의 대표적인 예라고 하겠다.7)

▲ [그림 2] 국정감사 증인출석 요구서 예시./자료출처=김영훈·이수영, “‘국정감사 출석요구서’, 문제점과 개선과제,” 바른사회시민회의, 2015년 9월, p.4.

이렇게 국정감사에 출석한 증인들에 대하여, 특히 기업 CEO를 불러 야단치고 하는 행위는 자주 있어 왔다. 이러한 행위는 재계의 리더급 인사를 정치권력이 불러 혼내 주었다는 포퓰리즘적 동기가 개입된 스노비즘(snobbism)적 행위로 해석된다. 허세를 부린다는 측면에서 19세기 영국에서 신사(gentleman)인 체하고, 허세를 부리는 유의 사람과 다르지 않다는 것이다. 국회라는 ‘정치권력’이 기업이라는 ‘경제권력’을 혼낸다는 것은 세계 어느 나라에도 존재하는 관행이 아니며 대다수 국민들에게도 국제적으로도 좋은 모습은 아니다.

4) 국정감사 개선을 위한 제도개혁 방안

국정감사가 폭로성 감사, 저질감사, 부실감사, 호통감사로 흐르지 않고 진정한 행정부 견제가 되기 위하여 국정감사 기간을 20일에서 연중으로 늘린 연중 상시 국정감사와 미국의회청문회(United States congressional hearing)와 같이 문제를 파악하고 대안을 모색하는 제도로 바꾸는 방안을 고려해야 한다.

미국과 같은 상설화가 부담스럽다면 일본 의회의 경우처럼 위원회가 회기 중에 의장의 승인만으로 조사하는 방법도 고려할 만하다. 국정조사 요건이 간소화 되면 사안이 생기는 대로 국정조사를 행함으로써 국정감사와 같은 천편일류 정형화된 국정감사를 벗어날 수 있기 때문이다.

반시장적 저질 질문을 막고 기업인들을 호출하지 못하게 막기 위하여 국정감사의 대상을 ‘행정부의 국정(國政)’에 한정하도록 규정해야 한다. 즉, ‘기업경영’ 관련 사항을 근본적으로 국정감사에서 제외시키고, 국정감사는 ‘국정’에만 한정시키는 관행의 도입과 국가 기관이 아닌 일반인과 기업인 증인 채택에 대하여 엄격한 기준을 마련하는 법제화가 필요하다.

나아가 사생활 보호 원칙에 의하여 국회에서 증언하는 증인, 참고인에 대한 개인 정보를 공개하지 못하게 법으로 명문화하는 방안도 고려할만 하다.8) 그렇다면 언론의 주목을 받지 못할 것이고 소환하는 국회의원도 언론의 관심을 받지 못한다면 기업인의 과잉 소환과 같은 일들은 벌어지지 않을 것이다.

‘사생활 침해’의 경우 개인에게는 사생활이겠지만 법인체에게는 경영활동을 의미할 수 있다고 판단된다. 즉 경영관련 사항이나 경영간섭의 발언은 ‘사생활 침해’ 규정에 포함시키던가 ‘사생활 침해’ 규정을 명확히 하여 회사 경영관련 질의는 제한을 두는 것이 옳겠다.

국정감사장에 출석하는 국가기관의 증인과 증인의 보좌진이 함께 오는 관계로 국정공백이 생기고 있음은 널리 알려진 사안이다. 9월 정기 국정감사 기간과 예산 논의 및 심사 기간에 수많은 정부 고위 공직자들이 국회에 상주하여 업무의 공백이 생기는 폐단 역시 개선되어야 한다. 즉, 국정감사 질의 대상을 명확히 하고 해당 인사로 최소화해야 한다.

헌법 개정이 필요한 사항이므로 조심스럽지만 국정감사 제도가 수많은 문제점을 가지고 있고 비용대비 효과가 미미하므로 폐지하고, 특정한 문제가 발견되었을 경우 의장의 승인으로 언제든 조사할 수 있게 국정조사의 요건을 완화하고 내실을 기하여 여 국정감사를 국정조사로 대체하는 것이다. 그렇게 된다면 호통국감, 막말국감, 부실국감, 무차별 증인 채택의 문제점들이 상당히 해결될 것이다.

3. 비례대표제 폐지에 관하여

1) 비례대표제의 현황과 제도적 문제점

현행 비례대표제는 2004년 제17대 국회부터 시작되었다. 내년이면 12년을 시행해본 제도가 된다. 제19대 국회의원은 300명이고 그 가운데 지역구를 대표하지 않는 비례대표는 54명이었다. 비례대표 국회의원 본래의 취지는 전문적 지식을 가진 전문가들을 충원하여 국회의 전문성을 높이고, 사회적 약자를 대변하고 직능을 대표하는 이들을 선발하여 국회의 국민적 대표성을 높이고자 함이었다.

하지만 비례대표 국회의원은 국민의 직접 선택이 아니라 간접선택이라 대표성에 문제가 있다. 국민의 직접 선택에 의해서 당선되는 것이 아니라 1인 2표제에 의한 정당 투표에 근거하여 비례로 선출되는데 이는 국민의 대표 선택의 자유를 침해한다고 할 수 있다. 유권자가 자신이 직접 찍은 후보가 당선되는 것이 아니라 정당이 만든 리스트의 인사들 가운데서 선출되는 것이므로 첫째, 국민의 자유로운 선택을 방해하며, 둘째, 국민의 자유로운 선택이 아니므로 인지성(identifiability)과 책임성(responsibility)에서 문제가 있다는 것이다. 결국 비례대표 국회의원은 – 직능을 대표한다고 하지만 여성과 이민 온 소수자가 직능이라고 하기 힘들다 - 현실적으로 누구를 대표하는지 불분명하고 그에 따른 책임성도 명확하지 않은 현실이다. 실제로 자신을 뽑아준 이는 (국민이 아니라) 정당의 실력자이므로 국민에게 책임을 지지 않고 당의 실력자에게 잘 보이면 되는 모순을 낳게 된다.

반면 스웨덴에서는 권역별 비례대표제를 운용하지만 투표자가 선호하는 정치인을 표기함으로써 국민이 공천과 당선에 모두 직접 관여하게 된다. 따라서 우리의 비례대표 제도와 달리 국민의 자유로운 선택과 인지성 그리고 책임성 모두 확보되는 비례대표 제도다.

2) (일부) 비례대표 국회의원의 반시장성, 반대한민국의 문제점

자유경제원 지유기업센터 권혁철 소장의 “19대 국회 전반의 시장친화성 분석”에 따르면 시장친화지수 하위 10인 가운데 새정치민주연합 ‘비례대표’ 의원이 9인으로 절대 다수를 차지한다. 김광진, 남인순, 장하나, 은수미, 한정애, 전순옥, 임수경, 홍의학, 진선미 의원의 순으로 반시장적 입법과 투표에 열심이었다.

위장된 대의민주주의자들이라서 헌법재판소에 의해 해산 결정이 내려진 통합진보당은 2012년 19대 총선에서 지역에서 7석, 비례대표로 6석으로 총13석을 얻었었다. 통합진보당은 과반의 국회의원을 비례대표라는 국민이 직접 선발하지 않는 정당 투표에 의해 얻었던 것이다.9) 하지만 통합진보당 해산 결정은 국민들로 하여금 비례대표는 이석기 전의원으로 끝내야 한다는 의견을 형성하게 했고, 나아가 비례대표 국회의원 선출 방식의 존재 정당성을 근본적으로 의심하게 만들었다.

즉, 현행 정당 추천에 의해 의원이 되는 비례대표 국회의원의 핵심 문제점은 비례대표 의원들이 보이고 있는 이념적 (좌)편향성과 반시장성이다. 모두는 아니지만 많은 비례대표 초선들이 특히 좌파 이념으로 편향이 되어 있다는 것, 그리고 반(反)시장(市場) 지향적 투표성향을 보인다는 것은 이미 자유경제원의 연구에 의하여 밝혀진 바 있다.

이러한 비례대표 국회의원에 대한 문제는 여·야를 넘어 많은 국회의원들이 정확하게 지적하고 있다. 김무성 새누리당 대표는 비례대표 확대에 대하여 “정치발전에 도움이 안 된다”며 “비례대표가 원래의 취지대로 운영되지 않아 왔다”고 종합적인 평가를 했다. 새정치연합의 조경태 의원은 국회 기자회견에서 “비례대표제는 한국 정치사에서 공천장사, 계파정치의 수단이자 도구로 활용돼 온 것이 사실이다. 공천헌금을 내고 당선된 후보들이 국회에 입성한 사례는 거론하기 어려울 정도로 많다”고 하며, “비례대표 의원들은 자신에게 직을 준 당 지도부와 공천권을 행사한 의원들에게 소신 있는 정치행위와 발언을 하기는 어렵다...지금의 비례대표는 지역구 출마의 발판으로 악용되고 있는 등 전문성·직능 대표성 등 비례대표 고유의 의미가 퇴색된 지 오래다”고 날카로운 비판을 가했다.10)

▲ 정치에서 합의제적 운용은 정치 엘리트들이 자신들의 이익을 지키기 위한 ‘여-야 양당패권’에 근거하거나 엘리트 담합에 근거한 의사결정이다. 여-야 양당패권이나 엘리트 담합을 민주적이라고 하기 힘들며 자율적 결정이라고 할 수도 없다./사진=연합뉴스

3) 비례대표제는 폐지가 정답이다.

객관적으로 평가하건대 비례대표 국회의원 제도가 본래의 효과를 냈는지 진정 의심이다. 본래 전문성을 가진 직능대표로서 국회 입법과 정부 정책 감사에 큰 도움을 줄 것이라던 기대에 부응하지 못했다. 또 시장적 국회의원의 대다수가 비례대표이고, 반국가적 행위로 해산결정을 당한 통합진보당의 과반수 그것도 국회의원 이석기를 배출한 방식의 비례대표 제도는 더 이상 유지되어서는 안 될 없어져야 할 제도이다. 고 또 부작용도 커서 이쯤해서 비례대표제를 폐지하고 미국이나 영국처럼 국민의 직접 선택에 의한 지역구 의원으로만 국회를 구성해야 한다.

그럼에도 불구하고 지난 2월 중앙선관위는 권역별 비례대표제를 제안하여 분란의 씨앗을 만들었다. 중앙선관위는 지역구에서 200석을 권역별 비례대표로 지역구의 1/2인 100석을 뽑을 것을 제안했다. 권역별 비례대표제 도입을 전제로 한 시뮬레이션(지역구 203석, 비례 97석 산정)에 따르면 총 304석(서울 1석, 부산·울산·경남 3석 등 4석의 초과의석 발생) 가운데 새누리당이 141석(지역 105, 비례 36), 새정치연합이 117석(지역 87, 비례 30), 자유선진당이 10석(지역 3, 비례 7), (해산되었지만 19대를 기준으로 하여) 통합진보당이 34석(지역 6, 비례 28), 무소속이 2석(PK권 1석, 호남권 1석)을 얻게 된다.11) 문제는 통합진보당이 해산되지 않았더라면 20대 국회에서는 34석 정도를 얻어 전체 국회의원 300명 가운데 10분의 1 이상을 차지하게 되고, 교섭단체를 만들 수 있게 되어 국회 내에서 확고한 지위를 가지게 된다는 것이다.

비례대표 국회의원의 심각한 또 다른 문제는 비례대표 의원 가운데 절반 정도는 전문성과 관련이 없는 상임위에 배치되어 원래의 의도와는 달리 전문성을 살리지 못하고 있다. 더 큰 문제는 내년 총선 출마를 위해 지역구에 예산을 배정할 수 있는 안전행정위원회나 교육문화체육관광위원회 등 소위 ‘알짜 상임위원회’에 배정되어 있다. 국민을 위한 국회 활동이 아니라 자신의 재선을 위한 지역구 확보와 지역구 공천을 위해 온 힘을 기울이고 있는 것이다. 당선된 후에는 자신을 뽑아준 정치 실력자에게 충성하는 모습으로, 그리고 4년 내내 지역구 공천을 차지하려고 온갖 볼썽사나운 일을 다하는 모습을 보이고 있다.

OECD 국가들 가운데 비례대표제를 선택하고 있는 나라는 6개 국가 밖에 되지 않는다. 비례대표제를 채택하고 있지 않는 영국과 미국의 민주주의가 직능대표를 뽑지 않았다고 뒤쳐진 것도 아니다. 나아가 비례대표제는 권력구조 상으로 대통령제 보다는 의원내각제와 상관성을 갖는 제도이다.

또 새정치연합의 혁신위원회가 권역별 비례대표제 도입을 주장하는 근거인 지역주의 투표를 극복은 장담하기 어렵다. 비례대표제를 도입하여 의원수의 증원만 가져올 뿐이지 도리어 지역주의 투표를 강화하고 고착시킬 가능성이 높다. 왜냐하면 선거 승리와 집권을 위해 지역에 근거한 자신의 당에 확실한 100% 몰표 지지를 호소할 때 또 그것이 현실화 될 때 지역주의 투표는 더욱 강화될 것이다. 학계에서도 이미 비례대표 투표가 르완다나 보스니아, 이스라엘과 같이 인종적, 종교적 갈등이 뿌리 깊은 분열된 사회에서 사회 구성원을 포괄하는 이점에도 불구하고 결국 그러한 분열(cleavage)을 약화시키기보다 강화시킬 수 있다는 지적은 꾸준히 있어 왔다.12) 과거의 사례에서도 보듯이 제도의 도입이 결코 이론적으로 긍정적인 결과를 만들어내는 것은 아니다.

그리고 현재 선거제도에서의 사표(死票, wasted vote)를 없앤다는 주장은 국민의 의사 표시 방식을 무시하는 주장이다.13) 예를 들어 지역주민이 상대방 후보에게 49% 지지 투표를 했다면 51%의 지지로 당선된 의원으로 하여금 자신을 지지하지 않은 49% 유권자의 뜻을 겸허히 새기고 그들의 마음에 드는 정책을 개발해야 하겠다고 생각하게 하는 투표 결과이다. 즉, 당선에 도움이 되지 않았다고 쓸모없는 사표가 발생한 것으로 이해한다면, 100% 지지에 의한 당선만이 좋은 선거이고 사표를 만들지 않은 좋은 민주주의라는 말인가? 백번 양보하여 100% 모두 표가 쓰이는 것이 중요할 지라도 그것이 정당 추천의 권역별 비례대표일 이유는 없다. 지금의 권역별 비례대표라면 지역에서 권력자에 줄을 잘 댄 인물이 비례대표로 리스트에 올려 질 터인데 그렇다면 그것은 국민에 의하여 선출되는 국민을 대표하는 국민을 위한 국회의원이 아니라 정당의 권력자에 의해 선발되는 정당 권력자를 위한 비례대표 국회의원일 뿐이다.

따라서 국민의 직접적인 선택에 의하지 않은 비례대표를 늘리기보다는 그 인원으로 국민선택에 기초한 상원(上院)을 만들 것을 제안한다. 현재의 단원제만으로도 국회의 입법독재 현상이 지나치게 심하고 입법에 걸리는 시간이 오래 걸린다는 데에는 이견이 없다. 하지만 상원은 지역비례로 뽑아 지역을 대표하게 하고, 하원은 인구비례로 뽑아 국가적 사안에 보다 더 집중하게 하자는 방안이다. 상원이 지역을 대표하게 되므로 권역별 비례대표가 목적하는 지역주의 극복에도 적합하다. 독일이나 미국처럼 순수이 지역의 시각에서 법안을 심사하게 하며 상원과 하원에서 두 번 법안을 심사하여 법안의 완성도를 높이고 포퓰리즘 입법을 저지하는 효과도 예상할 수 있다. 하원(下院)이 국가적 시각에서 지역 합리성보다는 국가 차원의 정책합리성에 근거하여 법안과 정책을 다룬다면 충실한 법안 심사가 가능할 것으로 생각된다. 정치선진국이든 경제선진국이든 선진국 가운데 양원제가 아닌 나라는 없다. 3억 1천 600만 명의 미국 인구로 상원이 100명이니, 5천 100만 명의 우리나라 인구 정도면 54명이나 그 이하로도 충분하다. 민주주의 견제와 균형이라는 측면에서 양원제가 필요하지만 그리고 국회의원의 수를 줄이라는 국민의 요구에 부합하지 않는 사안이라 추후 공론화에 의한 충분한 논의가 필요한 사항이다.

▲ 국회선진화법은 선진화법 때문에 개정이 불가능한 내생적 한계를 가지고 있다. 제20대 국회에서도 입법의 파행을 겪으면서 국민과 의원들 스스로 개정의 필요성을 인정하고 개정에 나서는 수밖에 없을 것으로 판단된다./사진=연합뉴스

III. 나가며

‘국회선진화법’은 정치권이 1987년 민주화 이후 확대시켜온 합의제적 국회 운용의 정점으로 만들어진 것이다. 정치의 합의제적 운용이 국회선진화법이라면, 경제에서의 합의제적 운용은 조합주의(corporatism)에 근거한 노사정 합의이다. 정치에서든 경제에서든 합의제적 운용이 문제가 되는 것은 다수결 민주주의를 왜곡한다는 것, 타협을 강제하기 때문에 개인과 집단의 자율적 결정을 침해한다는 것, 엘리트 주의에 근거하여 부패하기 쉽다는 것 등이 지적될 수 있다. 언론이나 일부 학자들이 여-야 합의, 노-사-정 합의를 강조하면서 합의는 민주주의이지만, 다수에 의한 결정이라는 다수결은 마치 민주주의가 아닌 것처럼 기만하는데 다수결은 가장 오래된 민주주의 결정 방식이다. 여-야가 열심히 논의한 후에도 합의에 이르지 못한다면 결국 다수결이라는 민주주의 의사결정 방식에 따라 결정이 이루어져야 한다.

정치에서 합의제적 운용은 정치 엘리트들이 자신들의 이익을 지키기 위한 ‘여-야 양당패권’에 근거하거나 엘리트 담합에 근거한 의사결정이다. 여-야 양당패권이나 엘리트 담합을 민주적이라고 하기 힘들며 자율적 결정이라고 할 수도 없다. 노사정 합의라는 사회적 합의에 시장의 작동이 담보되지도 개개인의 자율성을 담보하지도 못한다는 측면에서 자유주의(liberal)에 근거하지도 자유주의적(libertarian) 사상에 합당하지도 않은 것과 동일하다.

비례대표 폐지는 헌법 개정이 필요한 사안이라 개혁이 쉽지 않다. 하지만 비례대표 국회의원이 국민의 직접적인 선택에 의한 대표자의 선출이 아니라는 측면에서 오랜 시간이 걸리고 반대가 거세다 할지라도 반드시 개혁되어야할 사안이다. 정치에서 개인의 자유로운 선택이라는 자유주의 이념에 근거한 선거제도의 확립만이 자유민주주의를 담보할 수 있기 때문이다. /김인영 한림대 정치행정학과 교수