공무원 노동조합의 부당성

2003.07.21
No.03
 
1. 배경과 초점

노동부는 특수한 지위에 있거나 업무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 공무원에게 노동조합의 설립과 운영권을 허가하는 법률을 제정할 것임을 예고했다. 노동부는 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(안) 입법예고(2003년 6월)’(이하 ‘법률안’)에서 공무원도 근로자라는 점에서 헌법의 기본정신에 따라 비록 제약된 형태이지만 노동기본권을 보장하겠다는 취지에서 법률을 제정할 것임을 예고했다.

노동부는 ‘노동부공고 제2003-64호’에서 공무원에게 노동조합의 설립과 운영권을 허가하는 법률을 제정하는 이유를 “헌법 규정에 따라 공무원인 근로자에 대하여 노동기본권을 보장함으로써 근무조건의 유지'개선 기타 경제적'사회적 지위 향상을 도모할 수 있도록 하되, 노동기본권의 보장내용이 국민전체에 대한 봉사자라는 공무원의 지위와 이에 따른 신분 및 직무상의 특수성과 조화를 이룰 수 있도록 공무원의 노동조합 설립 및 운영, 단체교섭, 분쟁조정절차 등에 관해 별도로 정하고자 함”이라고 규정하고 있다.

현행 헌법은 제33조 제1항에서 근로자는 단결권'단체교섭권'단체행동권을 가진다고 규정하고 있다. 그러나 법률안은 공무원에게 단체행동권을 제외한 단결권과 단체교섭권을 인정할 것을 예고하고 있다. 즉, 법률안은 공무원 업무의 성격상 단체행동권을 인정하지 않는다는 점을 명시한 것이다.

이 글에서는 법률안에 포함된 구체적인 내용을 검토하기보다는 정부의 행위와 생산성 그리고 공무원의 특수성이라는 관점에서 법률안 전체의 정당성을 검토하고자 한다. 제2절에서는 정부의 행위가 민간의 재산권을 침해하는 점, 정부의 행위가 경제에 기여하는 바가 음陰이라는 점, 공무원의 생산성을 측정할 수 없다는 점 등을 보인다. 공무원 노동조합은 앞에서 지적한 정부 행위의 세 가지 문제점을 더 악화시킨다. 또 강제에 의해 설립되는 공무원 노동조합이 헌법이 보장하는 집회'결사의 자유에 위배됨을 보인다. 마지막 절에서는 글의 주요 내용을 요약하고, 결론적으로 공무원 노동조합은 국민의 희생을 대가로 공무원의 이익을 증대시키는 제도적 장치이기 때문에 허용하지 말 것을 주장한다.

2. 쟁점사항 검토1)

(1) 정부의 행위와 생산성

공무원 노동조합 설립의 타당성을 논의하기 위해서는 정부의 생산성 또는 경제에의 기여도를 검토할 필요가 있다. 첫째, 정부의 행위가 민간의 재산권을 어떻게 침범하는가를 보기로 한다. 먼저 노동조합이 없는 상태를 가정한다. 공무원은 사기업체 근로자와 다르다. 가장 본질적으로 다른 점은 그들의 소득이 발생하는 원천과 징세와 관련한 것이다. 사기업체 근로자는 자신의 노동 서비스를 고용주 또는 사용자에게 제공하고 그 대가로 임금을 받는다. 공무원도 자신의 노동 서비스를 궁극적 사용자이자 소비자인 국민에게 제공하고 그 대가를 임금으로 받는다.

여기까지는 공무원과 기업체 근로자가 큰 차이가 없는 것처럼 보인다. 문제는 사기업체 근로자는 대가를 순수하게 ‘자발적으로’ 고용주에게서 받지만 공무원의 경우에 그 대가를 ‘세금’이라는 형태로 거둔다는 점이다.2) 그리고 현행 세법상 세금은 강제적으로 징수한다. 조세를 내지 않으면 즉각적으로 강제력에 의한 징수가 시행되는 것을 볼 수 있다. 이것은 조세 관련법이 강제력에 의해 뒷받침되고 있기 때문이다. 그러나 세금을 강제적으로 징수하지 않고 순수하게 자발적으로 내게 하더라도 국방의 중요성 등을 고려하여 자발적으로 세금을 내는 사람이 있을 수 있다.3)강제가 아니라 자발적으로 세금을 내는 사람이 한 명이라도 있다면 그 사람이 낸 세금만큼은 자발적인 것이다. 조세에서 강제로 징수한 것과 자발적으로 낸 것이 어느 정도가 될 것인지는, 조세를 강제로 징수하지 않고 자발적으로 납부하게 하고 정부가 제공하는 서비스를 민간도 대가를 받고 팔 수 있도록 할 때만이 알 수 있다. 그러나 분명한 것은 법적으로 세금은 강제로 납부해야 하고 탈세와 절세의 노력에서 보듯이 조세에서 강제 부분이 존재한다는 점이다.

이러한 조세의 강제성은 공무원의 일부는 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않는다는 사실을 의미한다. 그렇지 않다면 세금을 강제로 징수해야 할 이유가 없다. 정부가 예술회관을 짓고 운영하는 것이 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않고 세금을 징수하는 대표적인 예가 될 수 있다. 만약 어떤 사람이 음악이나 예술을 별로 좋아하지 않거나 시간이나 자원의 부족 등으로 전적으로 예술을 즐기지 않는다면, 정부 운영의 예술회관은 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않는 것이다. 또는 단순히 정부가 운영하는 예술회관에서 제공하는 각종 예술을 즐기지 않는 경우도 있을 수 있다. 이 경우에 조세를 강제적으로 징수한다는 것은 정부가 국민의 재산권을 침해하고 있음을 의미한다. 그리고 조세를 강제가 아닌 자발적으로 납부하게 하고 정부가 제공하는 서비스를 민간도 대가를 받고 팔 수 있도록 한 연후에 재산권 침해의 정도가 얼마가 될지를 알 수 있다. 이제 공무원이 노동조합을 결성하고 임금을 인상하면, 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않고 강제로 세금을 징수하는 부분이 노동조합이 없을 때보다 더 커진다. 즉, 공무원의 노동조합 결성 허용은 공무원의 근로조건을 개선하기 위하여 이미 침해되고 있는 국민의 재산권을 더 침해하는 결과를 가져온다.

둘째, 정부의 행위가 경제에 생산적인 기여를 하는가 하는 것이다. 결론부터 말하면, 정부의 행위가 경제에 기여하는 바는 부정적이다. 프랑스의 유명한 경제 평론가 바스티아는 정부의 행위를 정확하게 평가하기 위해서는 보이는 것 뿐 아니라 안보이지만 존재하는 것도 보아야 한다고 설파했다.4) 예를 들어, 정부가 수력 발전용 댐을 건설한다고 하자. 댐은 눈에 보이는 것이다. 보이지는 않지만 존재하는 것은 댐 건설을 위하여 민간이 포기한 자원이다. 그것은 민간인 각자가 포기한 것이기 때문에 잘 보이지는 않지만 명백히 존재한다. 정부가 강제로 조세를 징수하여 댐을 건설한다는 것은 민간이 댐을 건설하는 것보다 더 생산적이고, 더 가치가 있고, 더 필요한 어떤 것을 포기한 것이다. 예를 들어, 그것은 자동차일 수도 있고 컴퓨터일 수도 있다. 만약 댐이 민간이 포기한 다른 어떤 것보다 더 생산적이고, 더 가치가 있고, 더 필요하다면, 조세의 징수에 의한 댐의 건설이 있기 전에 민간이 먼저 그 댐을 건설했을 것이다. 그러나 민간이 그렇게 하지 않은 것은 댐보다 다른 어떤 것이 더 생산적이고, 더 가치가 있고, 더 필요하기 때문이다. 이제 정부의 행위가 경제에 기여하는 바가 ‘음’陰이라는 것을 알 수 있다. 그리고 정부의 행위가 커질수록 음의 기여는 커진다. 공무원 노동조합은 공무원의 임금 상승을 초래하고 그것은 정부의 행위를 더 크게 만든다. 그 결과, 공무원 노동조합은 그것이 없을 때보다도 경제에 더 큰 부정적인 영향을 미친다.

셋째, 공무원의 생산성을 어떻게 측정할 것인가 하는 것이다. 경제의 사적 영역에서 생산된 재화 또는 서비스의 가치는 소비자가 ‘자발적으로’ 지출하고자 하는 화폐의 액수에 의해 측정된다. 정부가 생산한 재화 또는 서비스는 소비자인 국민이 그 재화에 지출한 금액에 의해 측정되는 것이 아니라 정부 자신이 얼마나 ‘지출하느냐에’ 의해 측정된다. 다시 말하면, 정부가 생산한 재화를 측정하는 방법은 정부의 생산물이 경제에 기여하는 바를 측정하는 방법이 아니라 정부가 단순히 얼마나 지출하느냐를 측정하는 방법일 뿐이다. 그렇다면 정부의 생산물이 경제에 기여하는 바를 측정하는 방법이 무엇이고 그 크기가 얼마인가 하는 질문에 이르게 된다. 소비자의 수요가 재화의 가격에 반영되는 민간과 달리, 정부의 생산물이 경제에 기여하는 바를 계량적으로 측정하는 방법은 없다. 앞에서 언급하였지만, 그 이유는 소비자의 수요가 정부가 생산하는 재화의 가격에 반영되지 않기 때문이다. 그 대신 정부는 강제력을 이용하여 정부가 사용하기 위한 자원을 민간으로부터 뺐는다. 그 결과 공무원의 생산성을 측정하고 그에 따른 임금을 결정할 방법이 없다.5)이 점은 공무원 노동조합의 결성과 상관없이 성립한다.

(2) 공무원 노동조합과 집회'결사의 자유

헌법은 제21조에서 집회'결사의 자유를 보장하고 있다. 노동조합도 순수하게 자발적으로 결성된다면 헌법이 보장하는 집회'결사의 자유와 아무런 갈등을 일으키지 않는다. 그러나 헌법이나 법률에 의해 그 결성이 보장된다는 것은 그러한 노동조합이 순수하게 자발적으로 결성되는 것이 아니라 헌법과 법률에 의해 강제적으로 결성된다는 것이다. 현행 헌법 하에서의 모든 노동조합은 헌법과 법률에 의해 강제적으로 결성되는 조직이다. 여기에는 사기업 근로자 노동조합, 공기업 근로자 노동조합, 공무원 노동조합 등, 모든 노동조합이 포함된다. 만약 순수하게 자발적으로 결성되는 노동조합을 보기 위해서는 헌법이 보장하는 노동3권과 그것을 구체화한 노동 관련 법률을 완전히 제거했을 때만 가능하다. 다시 말하면, 노동조합을 보호하는 헌법과 법률 하에서의 노동조합 결성은 외양적으로는 자발적으로 보이지만 실질적으로는 강제적이라는 것이다. 다만 현행 제도 하에서 노동조합을 결성하지 않을 자유도 있기 때문에 강제라 하더라도 세금과 같은 성질의 것은 아니다. 현행 제도 하에서 강제적으로 결성되는 노동조합은 헌법이 보장한 집회'결사의 자유와 배치된다. 그 점에서 법률안에서 예고된 공무원 노동조합도 예외는 아니다.

3. 요약 및 결론

사적 부문 노동조합의 역할과 기능을 평가할 수 있는 기준은 노동조합이 없을 때의 임금과 근로조건 즉, 자유시장에서의 임금과 근로조건이다. 그러나 불행히도 공무원 노동조합의 타당성을 검토하기 위한 기준은 없다. 그렇기 때문에 공무원 노동조합에 대한 경제이론이 없는 것이다. 이 글에서는 공무원 노동조합을 평가하는 기초가 될 수 있는 정부의 행위와 생산성을 평가하는 문제를 검토했다. 그것을 바탕으로 공무원 노동조합의 문제점을 검토했다.

공무원의 일부는 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않는다. 그럼에도 불구하고 정부는 공무원을 부양하기 위하여 세금을 강제로 징수한다. 이러한 강제징수는 국민의 재산권을 침해한다. 정부가 제공하는 서비스를 민간도 대가를 받고 팔 수 있게 할 뿐 아니라 조세를 순수하게 자발적으로 납부하게 했을 때만, 조세에 의한 재산권 침해의 정도가 얼마인지 알 수 있다. 이제 공무원이 노동조합을 결성하고 임금을 인상하면, 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않는 정도가 노동조합이 없을 때보다 더 커진다. 즉, 공무원 노동조합은 공무원의 근로조건을 개선하기 위하여 이미 침해되고 있는 국민의 재산권을 더 침해하는 결과를 가져온다. 다만 공무원 노동조합이 단체행동권을 가질 때보다 그것을 가지지 않는 경우가 침해의 정도가 작을 것이다.

정부의 행위는 경제에의 기여가 음陰이다. 공무원 노동조합은 임금 상승을 포함한 근로조건의 개선으로 정부의 행위를 더 크게 만들고, 그 결과 노동조합으로 인하여 정부의 행위가 경제에 기여하는 바는 더 부정적이다.

소비자의 수요가 재화의 가격에 반영되는 민간과 달리, 정부의 생산물이 경제에 기여하는 바를 측정하는 방법은 없다. 소비자의 수요가 정부가 생산하는 재화나 서비스의 가격에 반영되지 않기 때문이다. 그 대신 정부는 강제력을 이용하여 정부가 사용하기 위한 자원을 민간으로부터 뺐는다. 그 결과 공무원의 생산성을 측정하고 그에 따른 임금을 결정할 방법이 없다. 이 점은 노동조합의 결성과 상관없이 성립한다.

공무원 노동조합은 헌법이 보장하는 집회'결사의 자유에 위배된다. 공무원 노동조합이 자발적인 조직이 아니라 헌법과 법률의 강제에 의해 설립되기 때문이다.

자유시장경제를 위해서는 정부의 크기를 최대한 작게 하는 것이 바람직하다. 주어진 정부의 크기에서 공무원 노동조합이 없는 것이 있는 것보다 더 낫다. 결론적으로, 공무원 노동조합은 허용하지 않는 것이 바람직하다.

전용덕 (대구대학교 경제'무역학부 교수)

1)사적 부문의 노동조합은 근로자 일반을 위한 조직이 아니라 현직에 있는 노동조합원의 이익만을 돌보는 조직이고, 사용자가 아니라 근로자에게 유리한 노동방식을 채택하도록 강요하며, 개인협상 대신에 단체협상으로 임금을 결정한다. 그 결과, 노동조합은 생산의 왜곡, 낮은 생산성, 비노동조합원의 인위적인 낮은 임금이나 수익률, 실업, 일반적인 생활수준의 하락 등을 초래한다. 앞의 결과는 사적 부문 노동조합에 일어나는 현상이지만 공무원 노동조합에도 상당 부분 그대로 일어난다. 왜냐하면 일반적으로 정부는 사적 부문보다 비효율적일 뿐 아니라 사적 부문 노동조합과 공무원 노동조합이 추구하는 목적과 수단이 거의 유사하기 때문이다. 사적 부문 노동조합의 역할과 기능에 대해서는 전용덕, 노동조합과 정치 자금의 기부, 자유기업원 홈페이지, BP-53(2002. 12. 27.) 참고.

2)조세는 민간의 생산과 소비를 왜곡한다. 정부의 행위의 모든 것을 다룬다면 조세가 생산과 소비에 미치는 부정적인 효과를 포함해야 할 것이다. 그러나 여기에서는 정부 행위의 중요하고 기본적인 것만 다루기 때문에 조세가 경제에 미칠 효과는 생략한다.

3) 이 때 정부 정책이 어떤 결과를 가져오고 정부가 생산하는 재화나 서비스가 어떨 것인가를 교육하는 일이 세금을 자발적으로 납부하는 사람의 수와 세금의 크기를 결정할 것이다. 여기에서 올바른 경제 교육이 중요해진다.

4)끌로드 프레데릭 바스티아, 법, 김정호역, 자유기업센터, 1997 참고

5) 현실에서 민간의 임금과 근로조건을 준용하여 공무원의 임금과 근로조건을 결정하지만 이론적으로 타당한 방법은 아니다. 그리고 공무원의 직무가 민간에 없는 것도 많다.