[22대 국회를 향한 제안] 공유숙박 양성화법

vol 09 공유숙박 양성화법_22대 자유 입법 과제.pdf

외국인만 받아라? 입법 회색지대 놓인 공유숙박, 제도로 양성화해야

• 공식 등록 숙박업소보다 10배 많은 에어비엔비 숙박업소, 현실과 괴리된 법 제도 민낯 드러내

• 세계적으로 공유숙박은 보편화됐지만 여전히 국내에서는 외국인 고객만 받도록 규정

• 관광진흥법으로 공유숙박 제도화하고 규제 풀어야…부작용·폐해 방지 대책도 강화 필요

◈ 자유기업원은 2024년 총선을 앞두고, 경제·기업 분야를 비롯해 정치·사회·교육·문화·외교안보에 이르는 다양한 분야에 걸쳐, 22대 국회가 자유주의 가치에 입각하여 추진해야 할 22대 입법 과제를 선정해 제안합니다.

■ 들어가며

이미 <에어비엔비>는 여행 계획 과정에서 빼놓을 수 없는 선택지다. 뛰어난 접근성, 다양한 주거 형태, 취사·세탁의 편의, 여행보다는 '생활’의 느낌을 주는 가정집 분위기 등은 <에어비엔비> 등 다양한 '공유숙박 플랫폼’의 폭발적 성장을 견인했다. 특히 '한달살이’와 같은 장기 여행에 큰 도움이 된다.

해외여행 이용객에게 친숙한 공유숙박 플랫폼은 국내 여행 시장에서도 빼놓을 수 없는 숙박 인프라로 자리잡았다. 실제 플랫폼 서비스를 접속하면 지극히 평범해 보이는 가정집과 주상복합 오피스텔 등이 버젓이 중개·거래되고 있으며 이용객 후기도 누적되고 있다. 언론에서는 국내 공유숙박이 불법이라며 규제 혁신이 시급하다고 보도하는데, 현실은 전혀 딴 세상인 셈이다. 정확한 팩트는 무엇일까?

결론은 '대부분 불법’이다. 그 원인은 현실과 괴리된 법령 체계, 그리고 변화의 속도를 담아내지 못한 채 정체되어버린 '입법 미비’에 있다. 합법과 불법의 경계, 회색지대에서 무수히 많은 공유 숙박업자와 이용자는 본의 아니게 불법을 저지르고 있다. 원인과 해법을 살펴보자.

■ 주요 현황과 현행 제도의 문제점

국내 여행시장의 공유숙박 플랫폼의 공급과 수요는 꾸준히 성장세를 보이고 있다. 더불어민주당 문진석 의원이 2023년 6월 발표한 자료에 따르면, 2022년 6월 기준 전국 공유숙박업체에 등록된 업체는 4,955개로 집계됐다. 그런데 실제 대표 공유숙박 플랫폼 <에어비엔비>에 등록된 전국 공유숙박업소는 5만 개에 달하는 것으로 조사됐다. 90%는 미등록 숙박업소라고 볼 수 있다. 

색다른 방식의 조사도 있다. 같은 당 홍성국 의원 발표에 따르면, 2022년 숙박공유업 사업자의 부가가치세 신고 건수는 총 1,133건이다. 한편 <에어비엔비> 월 평균 등록 숙박 중개 매물은 6만2861건이다. 두 데이터의 단순 비교는 무리가 있으나, 제도와 현실의 괴리는 분명히 드러난다.

관광숙박업의 종류와 인허가 사항, 규제 등은 「관광진흥법」과 그 이하 시행령에서 총괄하여 규정하고 있다. 제3조 '관광사업의 종류’ 상에서는 별도로 공유숙박업을 명시하고 있지 않다. 1항 2호 관광숙박업은 호텔업과 휴앙콘도미니엄업만 규정하고 있다. 법 세부 사항을 위임 받은 같은 법 시행령 2조는 보다 구체적인 관광사업 종류를 언급하고 있는데, 여기서도 공유숙박을 특정하지는 않는다.

그렇다면 공유숙박은 불법인가? 그렇지만은 않다. 공유숙박업은 숙박업 전용 목적으로 건축·리모델링을 하지 않은 상태에서 기존의 거주 목적의 주택 중 유휴시설을 숙박 서비스 시설로 제공하고 대신 금전적 대가를 수령하는 형태의 업종이다. 현행 법령에서 인정하는 이와 같은 공유숙박업은 크게 네 종류다.

살펴본 바와 공유숙박 유형 중, 내국인에게 숙박 서비스 제공이 가능한 경우는 한옥체험업, 관광펜션업, 농어촌 민박사업이다. 외국인관광 도시민박업은 명칭 자체에서 대상이 외국인으로 한정돼 있다. (단, 도시재생법상에 따라 마을기업이 외국인 이용에 지장을 주지 않는 범위 내에서 내국인에게 특성화된 문화 체험을 위한 숙식 등을 제공하는 것은 가능하나 대상 범위는 한정적)

이 중에서 가장 우리에게 익숙한 공유숙박 유형은 외국인관광 도시민박업이다. 기본적으로 숙박 시설 자체가 부족하거나 비용 부담이 높아 그 대체재로서 공유숙박 시설 수요가 존재하는 것인데, 도심지역일수록 그 수요가 높아지기 때문이다. 교외, 농촌, 한옥소재 지역은 이미 관광업이 발달해있거나 부동산 가격이 낮아 숙박료 부담이 적으므로 공유숙박 시설 필요성이 그만큼 떨어진다.

문제는 외국인관광 도시민박업이 현실적으로 내국인 대상 공유숙박업의 우회 통로로 활용되고 있는 실정이다. 도시지역 주택 거주자가 외국인관광 도시민박업으로 업종 등록을 마친 후 내국인을 상대로 영업을 하는 사례가 이미 성행하고 있다. 서울·부산 등 광역도시 내국인 여행객이 공유숙박 플랫폼을 사용해 아파트 등을 빌려 숙박을 했다면 이는 불법이다.

이러한 이유로 공유숙박업자가 내국인 이용객에게 절대 후기를 남기지 말아달라거나, 만약 경비원이나 이웃 등이 신원을 물으면 여행객이 아닌 거주민으로 답해달라는 다소 엉뚱해 보이는 요청을 하는 경우를 쉽게 온라인 상에서 확인할 수 있다. 

일일이 모든 공유숙박 시설의 불법 영업 실태를 단속하는 것은 불가능에 가깝다. 극심한 소음이나 일부 성매매나 마약 투약과 같은 중대 범죄 행위에 연루된 경우 주변 이웃의 의심과 신고 등에 의존하는 것이 대부분이다. 또한 현행법상 음성적으로 영위되기 때문에 그에 따른 여러 부작용을 미연에 방지하고 주변 환경에 미칠 피해를 최소화하는 대책을 사전에 논의하는 것 또한 제한적이다.

■ 기존 입법 논의 및 대안

지금까지 논의된 문제점의 근본적 원인은, 이미 시장 수요가 풍부하고 자발적 공급이 활발하게 이뤄지고 있는 공유숙박업 현실을 외면해 결국 시장 음성화를 초래한 점에 있다. 그 배경에는 기존 숙박업자의 거센 반발, 공유숙박 활성화에 따른 여러 부작용 속출 우려 등이 작용했다. 택시 사업자의 집단적 반대에 직면해 결국 차량공유 플랫폼 서비스 '타다’에 대해 금지법마저 마련된 것과 비슷한 맥락이다.

그럼에도 전 세계적으로 이미 <에어비엔비>가 보편화됐고, 공유숙박업이 관광 소외 지역의 경제 활성화 수단으로도 각광 받는 점은, 정부와 국회 입장에서 공유숙박업 제도화의 압박 요소로 인식됐다. 2021년 경희대학교 관광산업연구원과 시장조사전문기업 <엠브레인>이 실시한 '도시지역 내국인 공유숙박’ 인식 조사에 따르면 성인남녀 500명 중 73%가 공유숙박 확대에 동의한다고 응답했다. 당사자 기업이긴 하나 2023년 <에어비엔비>가 <엠브레인>에 의뢰해 실시한 조사 역시 응답자 1,000명 중 74%가 공유숙박 활성화에 동의하며, 84%는 공유숙박이 경제적 약자 소득창출 기회가 될 수 있다고 답했다.

공유숙박 본격 도입 이후인 20대·21대 국회에서는 공유숙박 양성화를 위한 입법 시도가 일부 진행됐다.