희망근로제는 과연 바람직한 고용정책인가?

2008년 후반기 미국발 금융위기는 세계경제를 삽시간에 침체의 늪으로 빠뜨리고 말았다. 많은 국가들은 구조개혁을, 많은 기업들은 구조조정을 추진했다. 구조개혁과 구조조정 추진과정에서 해고한파(解雇寒波)와 실업공포(失業恐怖)가 세계를 휩쓸었다. 이를 계기로, 선진국들은 실업 증가를 막기 위해 온갖 정책을 도입했다. ‘일자리 창출’이 미국을 비롯하여 많은 국가들의 정책과제로 등장했다.

한국도 예외가 아니다. 노무현 정부에 이어 이명박 정부도 실업공포에서 벗어나고자 고용정책을 도입했다. 대표적인 고용정책은, 노무현 정부에서는 ‘사회적 일자리 창출’, 이명박 정부에서는 ‘사회적 기업 육성’과 ‘희망근로제 도입’이라고 볼 수 있다.

노무현 정부는 실업 감소를 위해 ‘사회적 일자리 창출’을 내세웠다. 사회적 일자리란 교육, 의료, 환경 등 사회서비스를 제공하는 일자리로, 임금의 일부를 세금으로 지원해서 만든 일자리였다. 이들 일자리는 정부 스스로가 밝힌 대로, ‘단기적 임시적 저임인데다 정부 지원이 끊기면 아예 없어질 위험이 있는 일자리’였다. 이런 일자리도 실업이 증가하는 상황에서는 고용 증가에 기여할 수 있었다. 그러나 이런 일자리는 안개 같은 것이다. 노무현 정부가 물러나자마자 이들 일자리는 돈만 하마처럼 먹고 어디론가 모두 사라지고 말았다.

지금은 이명박 정부 시대다. 2008년 미국발 금융위기를 맞아 실업 증가에 대처하고자 이명박 정부는 고용정책의 하나로 2009년 ‘희망근로제’를 도입했다.

이 글에서는 이명박 정부가 도입한 희망근로제의 내용을 살펴본 후 이를 평가한다. 특히 이 글에서는 희망근로 같은 ‘세금으로 만드는 일자리’보다 시장의 기능을 활용한 일자리 창출을 그 대안으로 제시한다.

정책내용: ‘희망근로’는 정부 지원 끊기면 사라지고 마는 일자리

이명박 정부가 고용정책으로 도입한 희망근로의 내용을 보자. 희망근로는 2009년 4월 말부터 참가신청을 받고, 6월 1일부터 본격 시행에 들어갔다. 희망근로 참여자격은 소득이 최저생계비 기준 120% 이하이고, 재산은 대도시 기준 1억 3천500만 원 이하였다. 또 기초생활보장대상자와 실업급여수급자는 제외되었다. 급여는 일당, 주급, 월급 등의 형태로 월 82만 5000원(일당 3만 3000원, 주 5일 근무)인데, 현금 50%와 재래시장과 동네수퍼에서 사용할 수 있는 소비쿠폰 50%가 지급되었다.

희망근로제는 이명박 대통령이 2009년에 들어와 실시를 강조한 대표적인 친서민정책의 하나라고 볼 수 있다. 이명박 정부가 2009년에 처음으로 도입한 희망근로제는 같은 해 6월부터 11월까지 실시되었다. 이는 곧 이명박 정부의 희망근로도 노무현 정부의 사회적 일자리처럼 ‘정부 지원이 끊기면 아예 없어지고 마는’ 고용정책임을 알 수 있다. 그러면 이 같은 희망근로제는 과연 바람직한 고용정책인가?

정책평가: 이제는‘세금을 만드는 일자리 창출’에 노력할 때

이명박 정부가 도입한 희망근로제는 적어도 두 가지 문제점이 있다는 것을 지적한다.

첫째, 희망근로는 민간부문의 일자리를 감소시켜 민간부문의 임금 상승을 유발한다. 먼저 공공행정 분야 신규 취업자를 보자. 이 분야 신규 취업자는 2009년 19만 2000명이 늘었다. 월별 신규 취업자는 2009년 1월 2000명에서, 공공부문 청년인턴제가 본격 시행된 2월부터 꾸준히 증가하다가 희망근로가 시작된 6월부터는 매월 26만～33만 명으로 급증했다. 이는 농어촌지역의 경우 예년 같으면 일용직에 머물러 있을 노동력이 희망근로로 옮겨간 데서 비롯된 결과로 풀이된다.

반면 2009년 농어업 부문 신규 취업자는 같은 해 3월까지는 늘었으나 4월부터는 감소세로 돌아서 11월에는 무려 15만 1000명이나 줄었다. 신규 취업자는 같은 해 12월과 2010년 1월에도 감소했다. 이런 추세로 보아, 희망근로 실시는 민간부문, 특히 농어업 부문의 노동력 감소를 유발한다고 볼 수 있다.

이어 농어업 부문의 임금 상승을 보자. 정부는 희망근로 참가자들에게 2009년 6월부터 11월까지 25만 명에게 월 82만 5000원을 지급했다. 그런데 농촌의 경우 예년에는 일당 4만 원(남자는 7만 원)을 주면 노동력 확보에 어려움이 없었는데 희망근로 실시 이후에는 일당을 5만 원으로 올린 후에야 노동력을 확보할 수 있었다고 한다(한국경제, 2009. 2. 15). 이는 곧 희망근로가 민간부문, 특히 농어업 부문의 임금 상승을 유발했다고 볼 수 있다.

둘째, 희망근로는 실업률 감소에 도움을 주지 못하고 있다. 통계청이 발표한 최근 고용동향에 따르면, 2010년 1월 실업자 수는 121만 6000명에 실업률은 5%였다. 그런데 이렇게 높은 실업률은 9년 만에 최고치라고 한다. 이를 놓고 기획재정부는 그 원인을, 희망근로 등 정부 주도의 공공일자리 사업이 중단되어 나타난 결과라고 분석했다.

정부는 2010년에도 희망근로 사업을 실시하기로 하고 지난 1월 희망근로 10만 명(2010년에는 25만 명)을 모집했다. 놀랍게도 신청자는 4배가 훨씬 넘는 42만 2000명이나 되었다. 여기에다 지자체는 3만개의 임시일자리를 만들 계획을 세워놓고 있다. 한국의 실업문제가 얼마나 심각한가를 보여주는 증거다.

그러나 희망근로의 문제점은 무시할 수 없다. 그러면 대안은 무엇인가?

정부는 ‘세금으로 만드는 일자리’ 창출 대신 ‘세금을 만드는 일자리’ 창출을 위해 노력할 것을 제안한다. ‘세금으로 만드는 일자리’는 민간부문의 일자리를 줄여 임금 상승을 가져오고, 이를 중단할 경우 실업률을 증가시켜 세금으로 만드는 일자리 창출의 ‘악순환’을 가져올 위험이 있다. 따라서 희망근로 대안으로, 필자는 규제 완화의 필요성을 내세운다.

규제 완화가 일자리 창출에 기여한 최근의 대표적인 예는 ‘삼성전자 수원 연구소 신축’에서 찾을 수 있다. 삼성전자는 수원에 2013년 연구소를 준공해, 연구인력 1만 명을 추가로 채용하기로 2010년 2월 18일 경기도와 양해각서를 체결했다고 보도되었다. 노무현 정부 때까지만 해도 정부가 대기업의 수도권 건물 신축을 철저하게 규제했지만 이명박 정부는 이 같은 규제는 완화해 오고 있다. 수도권 규제완화정책은 ‘세금을 만드는 일자리’ 창출에 확실하게 기여할 것이다.

또한 일자리 창출 사업의 일환으로 규제완화를 통한 문화 체육시설의 확대에 대한 투자를 이끌어 내는 것도 시대의 흐름에 맞는 하나의 방편으로 여겨진다. 투자가 원활하게 진행되기 위해서는 몇 가지 노력이 필요하다.

먼저 정부는 도심 주변의 토지 이용 규제를 완화해야 한다. 도심 주변은 전국 어디에서나 대부분 소위 그린벨트로 묶여 있다. 이러한 상태에서는 생활체육시설을 마련할 수 없다.

둘째, 도심 주변의 토지 이용 규제가 완화되면, 지자체는 도심 주변에 마련하고자 하는 생활체육시설 마스터플랜을 세운 후 이를 주민들에게 알린다.

셋째, 지자체는 도심 주변의 토지 소유자들이 지자체가 계획하고 있는 생활체육시설 마련에 참여할 수 있도록 여러 가지 인센티브를 제공한다. 예를 들면, 지자체는 생활체육시설 건설에 드는 비용의 일부를 보조한다든가, 낮은 이자율의 대출을 알선해준다든가 등 여러 가지 인센티브를 제공한다. 그리고 나서 지자체는 마스터플랜에 따라 적합한 시설을 결정한 후 시설 운영권을 토지 소유자 또는 관련 토지의 임대업자에게 준다. 이렇게 되면 그동안 그린벨트에 묶여 있던 사적소유권 규제도 부분적으로 완화될 수 있을 것이다.

넷째, 이용료는 운영권자에게 일정한 수익을 보장하고 이용자에게 부담이 되지 않는 수준에서 지자체가 결정하여 관리하는 것이 바람직하다.

이렇게 민간의 새로운 투자를 할 수 있도록 환경을 조정하는 것이 앞서 지적한 희망근로제도의 문제점을 해결하는 진정한 ‘일자리 창출정책’일 것이다.

박동운 / 단국대 명예교수