[노무현정부평가] 노무현 정부의 노동정책: 더욱 경직된 노동시장

노무현 정부는 2003년 2월 ‘사회통합적 노사관계’ 구축 등 거창한 노동정책 목표를 내걸고 출범했다. 그러나 노무현 정부의 노동정책은 노동시장을 더욱 경직시키고 말았다.

노동부가 발행하는 『노동백서』는 노동정책을 ‘노사관계, 노동시장, 근로조건, 산업안전보건, 국제노동협력’ 다섯 분야로 나누어 관련 정책의 내용을 개관ㆍ평가해 오고 있다. 이 글은 지면의 한계 때문에 이들 분야를 모두 다루지는 않는다.

노무현 정부의 대표적인 노동정책은 ‘사회통합적 노사관계’를 비롯하여 ‘일자리 창출’과 ‘비정규직 보호’로 요약될 수 있을 것 같다. 노무현 대통령은 2002년 대선에서 ‘한국노조는 사용자에 비해 힘이 약하다’고 말함으로써 노조편에 힘을 실어주었고, 재임 ‘5년간 250만 개 일자리 창출’과 ‘비정규직 차별 철폐’를 국민들에게 약속했으며, 정부 출범 후에는 이들 정책 시행을 자신의 ‘말’을 통해 여러 차례 강조했다. 이 점을 감안하여 이 글에서는 노사관계 개선, 일자리 창출, 비정규직 보호 등에 초점을 맞춰 노무현 정부의 노동정책을 평가한다.

노무현 정부의 노사관계정책

노무현 정부는 2003년 2월 출범과 함께 노사간 상호안정, 자발적 참여와 협력, 국민경제와 사회적 약자에 대한 배려 등을 기초이념으로 하는 ‘사회통합적 노사관계’ 구축을 정책방향으로 제시하고, 뒤이어 이를 구체화시킬 ‘노사관계 개혁방향’을 발표했다(『노동백서』, 2004). 그러나 노무현 정부의 노사관계정책은 ‘사회통합적 노사관계’를 구축하기는커녕 ‘사회혼란’만 부추겼다.

노무현 대통령의 ‘말’에서 나타난 노조관을 보자. 노무현 대통령은 2002년 16대 대선에서 ‘한국노조는 사용자에 비해 힘이 약하다’고 말했다. 노무현 대통령이 노조편에 힘을 실어주자 한국사회는 노무현 정부 출범과 함께 노조파업으로 엄청난 진통을 겪게 되었다. 특히 노조파업이 한국사회를 강타하고 있던 2003년 11월 노무현 대통령은 노사문제는 노사가 ‘자율적으로’ 해결해야 한다고 말함으로써 제3자적인 입장을 보였다. 노무현 대통령의 친노(親勞) 노조관으로 인해 한국사회는 ‘파업공화국’으로 빠르게 발전해 갔다. 노무현 정부에서 발생한 노조파업수는 세기조차 어려울 정도다.

한국이 ‘파업공화국’으로 발전하게 된 데는 김대중 정부의 친노 노동정책도 한 몫을 했다(박동운, 2002). 김대중 정부와 노무현 정부의 친노 노동정책과 친노 노조관이 가져온 결과는 노사분규 자료에 잘 나타나 있다. 김영삼 정부 마지막 해인 1997년의 노사분규 내용을 보면, 발생건수 78건, 노사분규 참가자수 4만3000명, 근로손실일수 44만4000일이었다. 그런데 이는 김대중 정부에서 급격하게 증가한 후 노무현 정부에 이르러 2004년 노사분규 발생건수 462건, 노사분규 참가자수 18만4000명, 근로손실일수 119만8000일을 기록했다. 한 마디로, 김대중 정부와 노무현 정부에서 노사분규 발생건수, 참가자수, 근로손실일수는 김영삼 정부에 비해 무려 3～4배 이상이나 증가한 것이다(『노동백서』, 2006).

노무현 정부의 ‘일자리 창출’

노무현 정부는 경기가 위축되고, 이에 따라 기업이 구조조정을 추진함으로써 고용사정이 크게 악화되는 상황에서 출범했다. 따라서 노무현 정부는 고용보험 적용 확대, 공공취업알선기능 강화 등 사회안전망을 확충해 가면서 공공근로 등 단기일자리를 제공하고 직업훈련 기회를 확대하는 등 종합적인 실업대책 마련에 역점을 두었다.

다행히도 노무현 정부가 종합적인 실업대책을 실시한 결과 실업률은 3%대를 유지함으로써 대량실업 사태는 진정되었다. 그러나 잠재성장률의 점진적 하락, 기술혁신과 산업구조 변화에 따른 기업의 고용흡수력 둔화 등으로 한국경제는 일자리 창출 능력이 약화되어 ‘일자리 증가없는 성장’이 우려되었다. 이에 따라 노무현 정부는 특히 2004년 이후부터는 ‘일자리 창출’을 최우선 노동정책 과제로 내세웠다(『노동백서』, 2005).

그러나 노무현 정부 출범 4년여가 지난 현시점에서 ‘일자리 창출’은 사실상 ‘구호에 그치고 말았다’. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 노무현 정부 첫 해인 2003～2006년간 취업자 증가는 기껏해야 71만 2000명이고, 2007년 1분기를 포함해도 97만6000명(2003: -30만 명, 2004: 41만8000명, 2005: 29만9000명, 2006: 29만5000명, 2007년 1분기: 26만4000명)에 지나지 않는다. 남은 2007년 3분기에 고용이 크게 증가하리라고는 기대되지 않는다. 이처럼 낮은 고용 증가는 노무현 정부의 ‘일자리 창출’이 뒷걸음질하고 있다는 증거다.

둘째, 그동안 노무현 정부가 강조해 온 ‘일자리 창출’이란 소위 ‘사회적 일자리 창출’이다. 사회적 일자리란 교육, 의료, 보육, 환경 등 사회서비스를 제공하는 일자리로 임금의 일부를 세금으로 지원한다. 이들 일자리는 정부 스스로가 밝힌 대로 ‘단기적 임시적 저임인데다 정부지원이 끊기면 아예 없어질 위험이 있는 일자리’다. 이러한 일자리 창출을 놓고 노무현 정부가 집권 기간 내내 집착해 오고 있다는 것은 노무현 정부의 경제논리가 얼마나 반시장적인가를 보여주는 좋은 증거다. 한 마디로, 일자리는 정부 아닌 기업이 만들기 때문이다. 정부가 기업규제를 완화하거나 철폐만 해도 일자리는 수없이 창출될 것이다. 한 예로, 기업 투자를 옥죄고 있는 출자총액제한제도만 철폐해도 대기업들은 당장 약 6～7조원, 중기적으로는 약 60조원을 투자할 수 있다고 해마다 정부에 건의해 오고 있지 않는가!

노무현 정부의 ‘지나친 고용보호’

OECD는 한국이 고용보호가 매우 심한 나라임을 보여준다. 한국은 정규직, 임시직, 집단해고를 바탕으로 OECD가 평가한 고용보호 종합순위에서 1998년 고용보호가 약하기로 조사대상 28개국 가운데 17위를 차지했다. 특히 정규직은 고용보호가 심하기로 포르투갈에 이어 2위다. 임시직(한국에서는 ‘비정규직’으로 불림)은 고용보호가 약하기로 16위다. 2003년에는 정규직 고용보호 순위가 16위로 개선됨으로써 종합순위가 12위로 다소 개선되었다. 그러나 이는 법조문 하나 고치지 않고 개선된 것이어서 신빙성이 없다(박동운, 2007).

특히 한국에서는 비정규직이 ‘지나치게’ 보호받는다. 지나친 비정규직 보호는 노무현 정부의 잘못된 노동정책 가운데 하나다. 따라서 비정규직 문제는 약간 상세하게 언급할 필요가 있다.

‘비정규직 보호’가 등장한 배경부터 보자. 노무현 대통령은 16대 대선에서 ‘성장의 목적은 분배’에 있으므로 ‘그동안 상대적으로 소홀히 해 온 분배를 강조하겠다’고 주장하면서, ‘비정규직 보호’의 필요성을 강조했다. 뒤이어 노무현 대통령은 당선 후에 가진 대국민 첫 TV회견에서 “국내 노동인력 중 비정규직 비율이 56%나 된다”고 지적하고, “이렇게 가면 노동유연성이 더 나빠지는 만큼 비정규직에 대한 사회적 차별을 시정하겠다”고 강조했다.

한국은 1997년 외환위기 후 비정규직 근로자 수가 증가했다. 이를 놓고, 한국노동사회연구소는 ‘비정규직 근로자’ 정의를 “정규직 상용근로자를 제외한 모든 근로자”로 규정한 후, 통계청의『경제활동인구』<부가조사> 자료를 바탕으로 비정규직 근로자 수가 2001년 전체 근로자의 56.7%에 이른다고 주장했다. 노무현 대통령은 이 자료를 대선 전략으로 활용했다.

그러자 한국노동연구원은 비정규직 비율이 과대추정된 것을 알고 한국노동사회연구원이 사용한 것과 똑같은 자료를 바탕으로 비정규직 비율을 추정했다. 그 결과는 2001년의 경우 그 비율이 56.7%가 아닌 27.3%로 밝혀졌다. 56.7% 대 27.3%―이 엄청난 차이가 노무현 정부 4여년 동안 노무현 대통령의 지나친 비정규직 보호, 노조파업 등 사회적 갈등을 얼마나 심각하게 부추겨 왔던가!

노무현 대통령의 ‘비정규직 보호’ 발언이 힘을 실어주자 노동계는 그동안 ‘비정규직 보호’를 내세워 한국사회를 얼마나 시끄럽게 만들어 왔던가. 2003년～2006년간에 발생한 그 많은 노조파업에서 핵심 이슈의 하나가 바로 ‘비정규직의 정규직화’가 아니었던가.

노무현 정부는 드디어 2004년 5월 19일 공공부문 비정규직 근로자 23만 4천여 명 가운데 일차적으로 13만 7천여 명을 공무원, 상용직 등으로 전환하는 등 처우개선을 확정했다. 이에 앞서 당시 김대환 노동부장관은 2004년 하반기에 비정규직 임금을 정규직의 85% 수준으로 제도화할 계획이라고 발표했다. 이어 노무현 정부는 2006년 8월 8일 공공기관 비정규직 31만1666명 가운데 5만4000여 명이 2007년 말까지 정규직으로 전환한다는 등 ‘공공부문 비정규직 종합대책’을 확정했다.

노무현 정부와 발을 맞춰 여당인 열린우리당도 비정규직 차별을 철폐하기 위해 비정규직 법안을 개정했다. 국회 본회의는 2004년 11월 8일 국회에 제출된 후 2년여 동안 뜨거운 감자로 굴러다니던 비정규직 관련법을 2007년 7월부터 시행하기로 하고 드디어 2006년 11월 30일 통과시켰다. 이 법안은 비정규직에 대한 차별 금지, 기간제 및 단시간근로 남용 제한, 불법 파견에 대한 제재 등이 핵심이다. 그런데 이 법안은 노사 양측으로부터 비난을 받은 ‘누더기 법률’로 전락하고 말았다(권혁철). 대표적인 내용의 하나는 비정규직이 2년 근무하게 되면 자동적으로 정규직으로 전환된다는 점이다. 이 법이 시행되면 비정규직 일자리가 감소하여 노동시장이 더욱 경직되고 말 것이다. 재계는 이 법 시행을 앞두고 2007년 4월 비정규직 법안은 개정되어야 한다고 정부에 건의했다. 노동계는 2007년 5월 이 법 시행을 앞두고 그 철폐를 내세워 파업을 예고했다.

비정규직과 관련하여 일본은 우리에게 값진 교훈을 준다. 일본경제는 1987～1991년간 거품경제를 경험한 후 1992년부터 2002년까지 장기불황에 빠졌다. 2002년 일본은 정규직 대 비정규직 비율이 7 대 3를 넘어 6 대 4에 육박했다. 그러다가 2003년부터 경제가 살아나면서 비정규직 문제는 사라졌고, 대졸자에 대한 구인배율(求人倍率)이 현재 2를 넘어섰다. 이는 1명의 근로자를 놓고 2개 이상의 기업이 유치 경쟁을 벌인다는 의미다. 한국은 대졸자에 대한 구인배율이 현재 0.25다. 비정규직에 관해 일본은 ‘경제가 살아나면 기업은 비정규직이 아닌 정규직을 수요하게 된다’는 교훈을 준다. 또 OECD 국가들은 비정규직의 3분의 1에서 3분의 2가 2년 지나 정규직으로 옮겨간다는 교훈을 준다. 경제를 살리면 비정규직은 사라지게 된다. 비정규직에 대한 ‘지나친 보호’는 노동시장만 경직시키게 될 것이다.

정부가 발표한 비정규직 수는 2002년 380만 명에서 2006년 546만 명으로 166만 명이나 증가했다. 같은 기간 동안 취업자 수는 141만 7000명 증가에 그쳤다. 비정규직 증가가 고용 증가에 크게 기여했다는 것도 알아야 한다.

노무현 정부의 노동정책과 경직된 한국 노동시장

노무현 정부의 친노ㆍ반시장 노동정책은 한국 노동시장을 더욱 경직시켰다. 노동시장 유연성 또는 노동시장 경직성을 나타내는 세 가지 지표를 바탕으로 이를 평가한다.

(1) OECD의 ‘고용보호’

앞에서 언급한 대로 OECD는 1998년과 2003년 회원국들의 고용보호 순위를 발표했다. 고용보호란 부당해고, 경제적 이유로 인한 해고, 고충수당 지급, 해고 전 통보, 행정당국으로부터의 해고승인 취득, 노조와의 사전협의, 채용상의 계약조건 이행 등 ‘해고 및 채용’과 관련된 사회조항이다.

한국은 1998년 고용보호가 약하기로 27개국 가운데 정규직 26위(이는 고용보호가 심하기로 포르투갈에 이어 2위를 의미함), 임시직 16위, 개별해고에 대한 집단해고의 어려움 3위로, 종합순위 17위를 차지했다. 28개국이 대상이 된 2003년 평가에서 한국은 고용보호가 약하기로 정규직이 1998년의 26위에서 16위로 개선되어 종합순위 12위를 차지했다. 그러나 종합순위 17위나 12위는 사실상 오십보(五十步) 백보(百步)다.

시장경제국가 미국, 영국, 캐나다는 2003년 고용보호가 약하기로 각각 종합순위 1, 2, 3위를 나타냈다. OECD의 고용보호 순위는 한국이 정규직 고용보호가 심하다는 것을 보여준다.

(2) 프레이저연구원의 ‘경제자유’

프레이저연구원은 1970년 이후의 시장경제 활성화 수준을 나타내는 경제자유 평점과 순위를 발표해 오고 있다. 특히 2000년부터는 ‘금융시장, 노동시장, 기업 규제’ 순위도 발표해 오고 있다.

‘노동시장 규제’ 관련 경제자유 순위에서 한국은 2000년 123개국 가운데 58위, 2001년 63위, 2002년 78위, 2003년 127개국 가운데 81위, 그리고 2004년 130개국 가운데 79위로 지속적으로 악화되어 왔다. 흥미로운 것은 노동시장 규제 순위가 김대중 정부에서 2000년 123개국 가운데 58위였는데 노무현 정부에서 2003년 127개국 가운데 81위, 2004년 130개국 가운데 79위로 크게 하락했다는 점이다. 2004년 한국의 ‘노동시장 규제’ 관련 경제자유 순위 79위는 구 사회주의국가 중국(86위)과 비슷하고 러시아(43위)보다 훨씬 뒤떨어진다.

(3) IMD의 ‘국가경쟁력’

스위스 IMD는 기업의 경쟁력 유지를 위한 국가의 환경조성 능력을 평가하고 등급을 매기는 국가경쟁력 순위를 발표해 오고 있다. 조사 대상 국가 수는 2002년 이전에는 49개국, 그 이후에는 60여 개국이다.

노동시장 경직성 수준을 나타내는 ‘노사관계’ 국가경쟁력 순위를 보자. 한국의 노사관계 국가경쟁력 순위는 2003년부터 2006년까지 4년 연속 60여 개국 가운데 꼴찌다(2006년은 61개국 중 61위). 조사 대상국 수가 49개국이었을 때는 독일이 해마다 꼴찌였고, 한국이 해마다 44위～47위를 차지했었다. 그러다가 노무현 정부에 들어와서는 독일마저 제치고 한국이 꼴찌를 차지하게 된 것이다. IMD의 국가경쟁력 순위도 한국 노동시장이 다른 나라에 비해 지나치게 경직되어 있다는 것을 보여주는 좋은 증거다.

OECD의 ‘고용보호’, 프레이저연구원의 ‘경제자유’, IMD의 ‘국가경쟁력’을 바탕으로 평가할 때 한국 노동시장은 다른 나라에 비해 지나치게 경직되어 있음을 알 수 있다.

노무현 정부의 노동정책의 개선방향

OECD는 2005년에 이어 2006년에도 《한국경제 보고서》를 통해 한국은 ‘정규직 근로자의 고용 유연성을 제고해야 한다’고 강력하게 권고했다. 이제 남은 집권 기간에라도 노무현 정부가 나아가야 할 노동정책의 방향을 제시한다.

(1) 지나친 정규직 고용보호 완화

한국은 정규직 고용보호가 매우 심하다. 노무현 정부에 들어와 지나친 정규직 고용보호로 인해 노동시장이 경직되어 가자 산자부는 2003년 8월 소위 ‘사용자 대항권’으로 알려진 ‘노동관계법ㆍ제도 선진화 과제’ 12가지를 발표했다. 산자부가 제시한 개선안에 따르면, 현행 경영상 이유에 의한 정리해고 요건이 지나치게 까다롭고, 해고통보기간이 길어 구조조정이 어렵고, 거액의 고충수당 지급 때문에 해고비용이 많다는 것이 문제로 지적되었다. 그래서 산자부는 해고 때 통보기간을 현행 60일에서 30일로 줄여야 한다고 지적했다.

재계 또한 해마다 해고 요건을 ‘긴박한 경영상의 이유’에서 ‘경영상의 필요’로 완화하고, 원활한 구조조정을 위해 정리해고 때 노조에 대한 통보기한을 노동부 신고기한과 동일한 ‘30일 전’으로 완화하는 것이 바람직하다고 건의했다.

이처럼 OECD를 비롯하여 재계, 심지어 노무현 정부의 경제부처까지도 정규직 고용보호를 완화해야 한다고 제안했다. 이를 감안할 때, 한국은 우선적으로 정규직 고용보호와 관련하여 해고 때 통보기간을 현행 60일에서 30일로 줄이고, ‘경영상 이유’에 의한 해고 요건을 ‘경영상의 필요’로 완화해야 한다. 또 근로기준법 제31조 ‘경영상의 이유에 의한 고용조정’ 내용 가운데 하나인 고충수당 지급도 글로벌 스탠다드에 맞게 완화되어야 한다.

(2) 비정규직 보호 완화

비정규직 차별 철폐는 노무현 정부의 가장 중요한 정책과제의 하나다. 그러나 2006년 11월에 통과되어 2007년 7월부터 시행될 비정규직 관련법은 노동계와 재계 어느 쪽도 환영하지 않는 ‘누더기 법률’이다. 특히 이 법이 시행되면 비정규직 일자리가 감소하여 노동시장은 더욱 경직되고 말 것이다. 비정규직 관련법은 반드시 개정되어야 한다.

(3) 노조의 정치세력화 금지

한국의 노조조직률은 10.6%로 다른 나라에 비해 낮은 편이다 그러나 500인 이상의 대규모 노조 비중은 조합 수에서는 5.8%로 낮지만 조합원수에서는 70.3%로 높은데다 파업이 대부분 대규모 노조 중심으로 발생하고 있어 한국노조는 강성노조라는 지적을 받고 있다. 그동안 대기업 노조는 많은 요구를 내세워 경제에 나쁜 영향을 미치는 파업을 주도해 왔다. 그런데 노조의 파업 가운데는 불법파업, 불법점거, 노조전임자급여 등과 같이 법과 원칙에 어긋나는 경우도 적지 않았다. 정부는 마거릿 대처가 대응했던 것처럼 잘못된 파업은 법과 원칙으로 과감하게 다스려야 한다. 그래야만 노조의 정치세력화는 금지될 수 있을 것이다.

(4) 노사정위원회 폐지

노사정위원회는 노ㆍ사ㆍ정 및 공익 대표가 참여하여 경제ㆍ사회문제에 대한 합의를 도출하고, 이를 통해 사회적 갈등을 해결해 나가려는 정책기구로서 김대중 대통령의 주장으로 도입되었다. 그런데 노사정위원회는 김대중 정부에서 1기에만 기능을 다했을 뿐 노무현 정부에 들어와서는 노정(勞政) 관계로 변질되어 사실상 제 기능을 다하지 못한 채 쓸데없이 시장에 간섭만 하는 기구로 전락하고 말았다(복거일). 따라서 노사정위원회는 폐지되어야 한다.

<참고 자료>

권혁철(2006. 12. 11), <비정규직 법률, 이대로는 안 된다>, Executive Essay, 자유기업원.
노동부, 『노동백서』, 각 연도.
박동운(2002), 『시장경제인가, 반(反)시장경제인가―김대중 정부의 구조개혁 평가』, 자유기업원.
-----(2005), 『위기의 한국경제 시장경제가 돌파구다』, 월간조선사.
-----(2007), 「노동시장에 대한 규제와 노동시장의 효율성」, 『경제제도와 경제적 성 과』, 국가경쟁력 연구원.
복거일(2007), 「자유주의의 진화와 미래」, 『한국의 자유주의』, 자유기업원.

박동운 / 단국대 교수, 경제학