[보도] “경제민주화, 정부 규제 헌법적 정당성 부재”

법이 바로 서야 경제가 살아난다. 현재, 시장에 대한 과도한 규제는 시장경제체제의 원활한 흐름을 방해하고, 성장을 저해하고 있다. 국가 경제를 위해서는 국회의원들의 입법이 얼마나 시장친화적인지가 매우 중요하다.

현 정부는 '규제개혁’에 대한 목소리를 높였지만, 그 실행 성과는 가시적으로 나타나고 있지 않다. 시장경제체제의 확립과 정착을 위하여, 시장 친화적 제도를 뿌리내리도록 하는 일이 시급하다. 만(萬)규제의 산실인 국회에서 법다운 법이 제정되는 바로 선 국회를 만들기 위한 노력이 요구되는 시점이다.

▲ 자유경제원 주최 <국회의원 얼마나 시장적대적인가> 발표회 전경. 왼쪽부터 김이석 아시아투데이 논설위원, 차기환 변호사, 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장, 복거일 소설가, 조동근 명지대 경제학과 교수, 이영조 경희대 국제대학원 교수.

이에 자유경제원에서는 국회의 입법 활동을 진단하는 자리를 마련했다. 자유경제원은 23일 서울 프레스센터 외신기자센터에서 <제19대 국회 시장친화성 평가 발표회>를 개최하여, 국회의원과 각 정당이 시장친화적인지 시장적대적인지를 기준으로 평가를 하고 이를 분석, 논평했다.

복거일 소설가가 사회를 보는 가운데, 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장이 발제했으며, 김이석 아시아투데이 논설위원, 이영조 경희대 국제대학원 교수, 조동근 명지대 경제학과 교수, 차기환 변호사가 토론자로 수고했다.

▲ 자유경제원 주최 <국회의원 얼마나 시장적대적인가> 발표회에서 발제하고 있는 권혁철 자유경제원 자유기업센터 소장.

토론자로 나선 차기환 변호사는 “사회안전망 확충, 빈공층에 대한 복지 확대 등의 문제가 2012년 대선에서 '경제민주화’ 논쟁으로 불붙게 된 이상, 현재의 19대 국회의원들이 어느 정도 좌파 정책으로 기울어질 수밖에 없다는 것은 이해가 간다”고 지적했다.

이어 차 변호사는 “하지만 그러한 경제에 대한 규제나 개입이 과연 헌법적 근거가 있는 것인지 신중히 검토되어야 한다”고 밝혔다.

차 변호사는 우리 헌법의 경제질서는 사회적 시장경제질서라고 언급하며, “국가적인 규제와 통제는, 사유재산제도와 아울러 경제행위에 대한 사적자치의 원칙이 존중되는 범위 내에서만 허용되어야 하는 것이 헌법재판소의 판단이다”라고 강조했다.

차 변호사는 이어 “이에 따라 사적 자치의 존중이 국민의 경제생활영역은 물론, 자유민주주의 국가에서 극히 존중되어야 할 대원칙이다”라고 지적했다.

이러한 원칙에 대한 일부 예외로 경제민주화, 국가 규제 및 통제 등이 적용됨에 대하여, 차 변호사는 “구체적이고 지속적인 문제점이 있는지 이러한 위험 가운데 어떠한 규제와 조정의 정책수단을 선택하였는지, 그 효과에 대한 전망 등에 대한 충분한 소명을 거친 후에야 규제정책이 헌법적 정당성을 가질 수 있다”고 밝혔다.

다시 말해서 차 변호사는 충분한 숙의와 소명을 거치지 않은 규제정책의 경우 헌법적 정당성이 부재한 포퓰리즘 입법이라고 지적한 것이다.

차 변호사는 헌법적 정당성이 부재하면서 일부 이익집단의 이익을 위한 칸막이 규제의 대표적인 사례로 농협금융지주회사를 들면서, “다른 경쟁 금융지주회사들이 자회사나 계열회사에 대한 주식의 의결권을 일정부분 제한당하고 있는 것을 감안하면, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에서 제한되어 있는 자회사에 대한 의결권행사를 허용하고, 대규모 내부거래에 있어서 의사회 결의 및 공시 규정 적용까지 배제한 입법은 농협금융지주에 대한 특혜로 작동한다”고 강조했다.

차 변호사는 마지막으로 “경제민주화 바람이 불면서 개인의 자유와 재산권 보호 보다는 복지, 사회안전망 확충을 내세워 유권자들의 표를 획득하기 위한 경쟁이 심화되고 있다”고 지적하며, “국회의원들이 더욱 위헌적 경제 규제, 개입 법률들을 만들 가능성이 커진다”고 우려했다.

▲ 자유경제원 주최 <국회의원 얼마나 시장적대적인가> 발표회에서 토론하고 있는 차기환 변호사.

다음은 차기환 변호사의 토론문 전문이다.

Ⅰ. 서언

2008년 글로벌 경제 위기를 계기로 국민경제가 위기에 빠지고 개인들의 가계 경제가 어렵게 되었고 단기간에 호전될 수 없는 상황이라는 것이 분명해진 후 사회안전망 확충, 빈곤층에 대 한 복지 확대 등의 문제가 부상할 수밖에 없었고 급기야 2012년 대선에서 이른바 '경제민주화’ 논쟁이 불붙게 되었다.

2007년 대선 당시 '줄푸세’공약1)을 내세웠던 박근혜 대통령도 2012년 대통령선거에서는 정책을 좌파적 시각으로 수정하여 '경제민주화’ 공약을 내세웠고 그런 정책 수정이 2012년 대선에서 일정 부분 기여했음은 사실이다.

이런 점을 감안하면, 현재 19대 국회의 국회의원들이 어느 정도 좌파 정책으로 기울어질 수밖에 없다는 것은 이해가 간다. 하지만 그러한 경제에 대한 규제나 개입이 과연 헌법적 근거가 있는 것인지 신중히 검토되어야 한다.

Ⅱ. 경제규제에 대한 헌법적 근거

1. 우리 헌법의 경제조항의 기본규정2)이라 할 수 있는 제119조는 제1항에서 '대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다’라고 한다. 제2항에서 '국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다’라고 규정하고 있다.

2. 제119조 제1항과 제2항의 관계를 어떻게 보아야 할 것인가에 관하여, 우리 헌법의 경제질서는 사회적 시장경제질서(社會的 市場經濟秩序)라는 견해3), 시장경제와 계획경제의 혼합경제질서(混合經濟秩序)4)로 보아야 한다는 견해가 있는데 현재 다수설은 전자를 지지하고 있다.

3. 헌법재판소는 제119조 제1항과 제2항의 관계를 경제질서의 '원칙과 예외’의 관계로 파악하고 있다.

헌재는 “우리 헌법 우리 헌법 제23조 제1항, 제119조 제1항에서 추구하는 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 최대한도로 존중∙보장하는 자본주의에 바탕을 둔 시장경제질서이므로 국가적인 규제와 통제를 가하는 것도 보충의 원칙에 입각하여 어디까지나 자본주의 내지 시장경제질서의 기초라고 할 수 있는 사유재산제도와 아울러 경제행위에 대한 사적자치의 원칙이 존중되는 범위 내에서만 허용될 뿐이다. … 자유민주주의국가에서는 각 개인의 인격을 존중하고 그 자유와 창의를 최대한으로 존중해 주는 것을 그 이상(理想)으로 하고 있는 만큼 기본권주체의 활동은 일차적으로 그들의 자결권과 자율성에 입각하여 보장되어야 하고 국가는 예외적으로 꼭 필요한 경우에 한하여 이를 충하는 정도로만 개입할 수 있고, 이러한 헌법상의 보충의 원리가 국민의 경제생활영역에도 적용됨은 물론이므로 사적 자치의 존중이 자유민주주의국가에서 극히 존중되어야 할 대원칙임은 부인할 수 없다”라고 하고 있다.5)

헌법재판소는 그 이외 많은 결정에서 우리 경제질서를 사회적 시장경제질서로 보고 제119조 제1항과 제2항의 관계를 원칙과 예외로 보고 있다는 것을 밝히고 있다. 6)및7)

4. 정부의 경제에 대한 규제와 개입, 조정에 대한 헌법적 판단기준을 어떻게 설정할 것인가에 관하여, 이를 '최적화 명령(最適化 命令)’과 '가중(加重)된 소명의무(疏明義務)’로 설명하는 견해가 있고 상당한 설득력이 있다.8)

'최적화 명령’이란 국가권력행사에 대한 제한의 형식으로서 목적과 목적 간의 관계에서 조정의 적정성에 대한 판단기준을 의미한다. 즉 “자유시장경제”라는 목적과 “적정한 소득분배 및 시장지배와 경제력남용의 방지, 경제주체간의 조화”라는 목적이 상충하는 경우, 헌법적 원리나 법익간의 합리적인 비교형량, 위험과 불확실성 요소에 대한 충분한 고려 등을 하는 것은 정책결정과정 입법자가 준수하여야 할 헌법상의 의무라고 할 수 있다.

이러한 '최적화 명령’은 입법자의 예외 결정, 즉 경제에 대한 개입과 조정을 하려는 경우에 그 목적과 이유 및 정책수단의 선택에 대하여 충분히 소명하여야 하는 의무를 입법자에게 부과하고 있다.

이는 '가중된 소명의무’로서 구속력 있는 헌법적 지침예외적으로 경제에 관한 규제와 조정에 나서는 입법자는 '국민경제의 균형성장과 안정’, '적정한 소득분배’, '시장지배와 경제력 남용의 방지’ 및 '경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화’ 관점에서 구체적으로 어떤 심각하고 지속적인 문제점, 말하자면 '명백하고 현존하는 위험’이 있는지, 어떤 의도에서 시장과 기업의 자유를 제한하는 규제와 조정의 정책수단을 선택하였는지 또한 그 효과에 대한 전망은 어떻게 판단하였는지 분명하게 밝혀야만 한다.

이렇게 충분한 소명(疏明)을 거친 후에야 규제정책은 헌법적 정당성을 가질 수 있다.

5. 이런 관점에서 보면 제19대 국회가 양산한 경제에 대한 규제와 개입에 관한 법률들이 이러한 헌법적 정당성과 근거를 가지고 있는 것인지, 아니 그러한 헌법적 고려를 한 자료가 있는지 의문이다.

가령, 농협금융지주회사는 2014. 4.경 총자산 250조원이었는데(2013. 12.말 기준) 우리투자증권패키지(우리투자증권, 우리아비바생명, 우리금융저축은행)를 인수하여 총자산 290조원으로 증가하게 되었고 기존의 NH농협증권이 총자산 4조원으로 1위 증권사가 되었다.9)

개정 농업협동조합법(2012. 12. 11.시행 법률 제11532호)에 의하면 농협금융지주에는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제11조 및 제11조의 2의 적용을 배제하여 농협금융지주가 보유한 금융업, 보험업 계열회사 주식의 의결권행사를 허용하고, 대규모 내부거래를 할 경우 의사회 결의 및 공시 규정의 적용을 배제하여 주었다.

입법 이유는 농협중앙회의 사업구조 개편으로 농협경제주지와 농협금융지주로 나뉘면서 신용사업 전문화, 효율화를 통한 농업인 지원 체계 개선을 위한 것이라고 하나 다른 경쟁 금융지주회사들이 자회사나 계열회사에 대한 주식의 의결권을 일정부분 제한당하고 있는 것을 감안하면 농협금융지주에 대한 특혜라 하지 않을 수 없다.

Ⅲ. 결어

제19대 국회가 2012년 5월경 국회선진화법을 제정하였는데 그것이 지금 심각한 위헌 논의에 휩싸이고 있는데 이는 제19대 국회의원들이 법률을 만들면서 헌법적 고려를 심각하게 하지 않고 있다는 염려를 불러일으키고 있다.

경제민주화 바람이 불면서 개인의 자유와 재산권 보호 보다는 복지, 사회안전망 확충을 내세워 유권자들의 표를 획득하기 위한 경쟁이 심화될수록 위헌적 경제 규제, 개입 법률들이 제정될 가능성이 커질 수 있다고 생각된다.