[보도] 국회 망친 선진화법, 경제 망친 경제민주화

1. 정치실패란

‘정치실패’란 무엇을 의미하는가? 현진권 자유경제원 원장은 다음과 같이 ‘정치실패’를 정의하고 있다.

그러나 이제 경제합리성과 정치합리성이 괴리를 가지기 시작했다. 경제논리와 정치논리가 차이를 가질 때, 경제논리에 충실하면, 경제성장이 가능하지만, 정치논리가 우선하면 국가의 미래경제는 어려워진다. 경제문제이지만, 정치논리가 우선하는 현상은 정치인의 자질 문제로 보기에는 심각성의 도를 넘고 있다.

이제 우리의 정치 문제를 정치시장의 구조문제로 봐야 한다. 이런 문제는 노벨경제학상을 수상한 뷰케넌(James Buchanan)교수가 경제학 방법론을 사용하여 설명하였고, 공공선택론(public choice)이란 새로운 학문으로 정립시켰다. 그는 이러한 정치구조 문제에 대해 ‘정치실패(political failure)’라는 용어를 통해, 논리적으로 설명하였다.

▲ 자유경제원에서 개최한 제10차 정치실패 토론회 '무소불위의 국회권력, 왜 그럴까?' 토론회에서 발언하고 있는 김인영 한림대학교 정치행정학부 교수.

간단히 설명하면 ‘정치실패’란 정치인들의 자기 이익추구로 발생하는 정치에서의 비합리적 결과를 의미한다. 국회선진화법으로 만들어진 식물국회의 폐해, 국회선진화법의 헌법 불일치, 규제개혁이 실패하는 이유, 규제개혁의 종착으로서의 작은 정부, 포퓰리즘과 지역이기주의가 결합한 산물인 빈 공항과 한산한 도로 건설을 막는 방안, 대기업과 대기업 CEO를 범죄 집단으로 예단하고 규제하는 입법의 남발, 금융발전을 가로 막는 관치금융, 경제민주화 규제법안과 사내유보금 과세 등 기업 투자를 움츠러들게 하는 ‘사법(私法)의 공법(公法)화’, 외국과 비교하여 터무니없이 과대한 국회의원의 특권들, 일방통행으로 호통치고 주장하고 정치 분쟁화 된 국정 감사, 대통령 견제를 넘어 마구잡이 인사청문회로 대통령의 인사권을 제한해버린 인사청문회, 비례대표 초선의원의 반(反)시장적 투표와 입법의 문제, 내년 정치권의 핵심 화두가 될 선거구 획정의 문제, 정당 운영비로 사용되는 정당 국고보조금의 문제, 한국의 국회의원이 본받아야 할 스웨덴 국회의원의 성실성과 투명성 그리고 국민에게서 신뢰 받는 이유 등 한국정치에서의 비합리적 문제점을 개선할 방안을 치밀하게 모색하였다.

그리고 한국의 경제성장과 경제적 자유의 확대를 위해 정치권이 무엇을 잘못했는지 준엄하게 꾸짖고, 한국사회 미래를 위해 무엇을 해야 하는지 자유시장 원칙(free market principle)에 근거하여 제시하였다.

토론회가 국회의원 등 정치권에 ‘마이동풍(馬耳東風)’이 되고 ‘광야에서 외치는 외로운 목소리’가 될 수도 있지만 힘차게 외친 그 기운찬 목소리는 결코 헛되지 않는다. 신문, 인터넷 매체, sns 등을 통해 다양하게 퍼져나간 토론회 내용은 세간을 돌고 돌아 국민의 목소리가 되어 국회로 입성(入城)할 것이기 때문이다.

본 글에서 본인은 그 동안 ‘정치실패’ 토론회를 통해 지적된 한국정치의 문제점들을 재정리하고, 2015년 ‘정치실패’ 극복을 위하여 정치인들이 ‘해야 할 일’과 ‘하지 말아야할 일’을 정리하고자 한다.

2. 한국정치가 이끌고 가야할 국가의 방향

정치(政治)란 ‘바르게(正) 나라를 다스리는 일’이다. 바르게 다스린다 함은 “바른(正) 비전을 깃발에 담아 내세우고 흐르는 강물에 둑을 쌓는 것처럼 사회의 흐름을 유도해 나가는 것”을 의미한다. 그러면 지금의 대한민국의 ‘바른 비전’은 무엇이어야 할까? 과거 권위주의 시절에는 배고픔으로부터의 해방인 ‘성장’과 권위주의로부터의 해방인 ‘민주화’가 ‘바른 비전’으로 대립했었다. 1987년의 민주화로 대한민국은 절차적 민주주의를 성취했고, 그 뒤로 27년이 지난 지금 대한민국은 민주주의를 공고화(consolidation)시키고 심화(deepening)시켜 나가고 있다.

하지만 한국의 민주주의가 배고픔으로부터의 해방이라는 물질적 기반의 성취 없이도 가능했었을까? 그렇지 않다. 2010년 12월 시작된 튀니지의 쟈스민 민주화 혁명(Jasmine Revolution) 이후 민주화된 국가들을 보더라도 경제가 나아지지 않는 민주화는 사상누각(砂上樓閣)에 불과했다. 30년 독재 무바라크를 쫓아난 이집트가 바로 대표적인 예이다.

▲ 11월 18일 열린 자유경제원 주최 제11차 정치실패 연속 토론회 <정치개혁, 더 이상 늦출 수 없다>에서 토론하고 있는 김인영 한림대 정치행정학과 교수.

저물어가는 2014년의 한국경제는 불경기와 저물가가 겹치고 경기침체가 장기화되는 디플레이션(deflation)의 위기를 겪고 있다. 언론은 1997년 외환위기 때에도 세계 11위였던 한국경제의 규모가 브라질·러시아·인도에 추월당해 15위로 떨어졌으며, 더 내려가는 것도 시간 문제라고 보도하고 있다. 전경련의 조사에 따르면 한국의 주력 수출산업 8개 가운데 6개 부문의 세계시장 점유율이 중국에 추월당했다고 한다. 현재 한국경제는 “고장난 자동차” 같고 “1990년대 초반 침몰직전의 일본을 보는 것 같다”고 진단하는 견해도 있다.

정부는 내년의 경제성장률을 4%로 예상한 반면 한국개발연구원(KDI)은 내년의 경제성장률을 3.5%로 예측했다. 더 낮아질 수도 있다고 첨언했다. 한국경제연구원은 내년 경제성장률을 좋게 보아 3.7%로 예상하고 있다. 반면 IMF는 2015년 세계경제성장률을 올해 3.4%보다 0,6%p 높은 4.0%로 전망하고 있다.

한국의 경제성장률 전망이 세계경제 평균성장률 전망보다도 낮은 전망이다. 비극적 상황이다. 크리스틴 라가르드 IMF 총재가 최근 "미국의 경제 상황이 나쁘지 않다"며 "2015년 경제 성장률이 3.5% 기록할 것"이라고 내다봤으니 한국은 잘하면 미국 정도의 경제성장률이고, 예측대로라면 세계경제 평균성장률 보다도 낮은 성장을 하겠다는 예상이다.

국민이 김대중·노무현 정권을 진보좌파 정권이라 하고 저성장을 문제 삼아 정권을 이명박·박근혜 정부에게 넘겼는데 보수정권 역시 저성장의 늪에서 빠져 나오는데 성공하지 못하고 있다. 그렇다면 다음 선거에서 보수에 대한 국민의 비판은 감당하기 무겁게 다가올 것이다. 나아가 “잃어버린 진보좌파 정권 10년”에 보수정권의 “다시 잃어버린 10년”으로 20년의 저성장이라면 “대한민국의 국운(國運)은 다했는가?”라는 세간의 자조(自嘲) 섞인 절망감은 뼈아프다. 어디에서부터 저성장이 시작되었는지 명확하게 밝혀야 할 시점이다.

내년의 경제 예측이 비관적인데도 요즘의 정치권은 ‘앞으로 무엇을 먹고 살 것인가’의 논의 내지는 ‘기업이 어떻게 국제 경제력을 갖게 할까’의 논의는 보이지 않는다. 온통 검증되지 않은 ‘찌라시’와 ‘문고리 3인방’ 청와대 비서관과 ‘7인회’ 이야기들뿐이다. 그나마 헌법재판소가 통합진보당 해산을 선고하면서 “남북한 대치상황에서 통합진보당의 진정한 목적과 활동을 북한식 사회주의 실현으로 인식했고, 민주적 기본질서에 실질적 해악을 끼칠 수 있는 구체적 위험성을 초래했다”고 지적하면서 ‘방어적 민주주의’의 개념을 정립했다. 한국 정치가 구현해야할 자유민주주의 이념의 범위와 내용을 규정한 의미 있는 판결이었다, 그럼에도 불구하고 다가올 2015년의 정치권의 핵심 화두(話頭)는 선거구 재획정, 개헌, 차기 대선주자가 될 것이 거의 분명하다.

한마디로 정치권에서 대한민국의 미래와 미래 설계는 어디에도 보이지 않는다. 대한민국의 미래 설계가 보이지 않는다는 것은 저성장을 가져온 정치·경제·사회의 병폐를 고칠 수 있는 희망으로서의 강력한 리더십 내지는 정치적 뒷받침을 찾을 수 없다는 의미이다.

2015년을 앞두고 각종 규제와 포퓰리즘 정책으로 나라를 이 상태로 만든 정치인들의 철저한 자기반성과 제대로 된 자기 개혁도 찾기 힘들다. 본 글은 2014년 한해 동안 ‘정치실패’ 토론회를 통해 다루어진 ‘정치실패’의 사례들을 검토하고 내년 정치권이 나아가야 방향과 해야 할 일들, 하지 말아야 할 일들을 적시하고자 한다.

▲ 재적의원 5분의 3이 동의해야 법안처리를 할 수 있도록 한 국회선진화법이 국회를 식물국회를 전락시켰다는 비판을 받고 있다. 과거의 동물국회와 달리 말이다. 문제는 다수당이 책임지고 국회를 운영해야 하는 책임정치의 실종에 있다.

3. 선진화법을 만들어 스스로를 후퇴시킨 국회

1987년 민주화 이후 ‘행정의 시대’는 저물어 가고 ‘입법의 시대’가 도래 하는 것으로 보인다. 국회는 자신이 가진 입법 권력을 기반으로 한국사회 갑(甲) 중의 갑(甲)임을 증명하였다. 법안 때문에 싸우고 새해 예산을 통과시키지 않아도 과거 권위주의 정부 시절의 통법부 보다는 낫다는 생각으로 국민은 참았다. 하지만 민주화 20년이 넘어가자 국민은 국회의 불법과 일탈 행위를 더 이상 용인하지 않는 태도를 보이고 있다. 그에 대한 응답이 ‘김선동의원의 본회의장 최루탄 투척’ 이후 국회가 만들어 낸 ‘국회선진화법’이었다.

하지만 결과는 ‘국회 선진화’가 아니라 ‘국회 후진화’였다. 예를 들어 국회는 국회선진화법으로 인한 입법교착으로 필요한 법도 만들지 않을 수 있음을 제도화 했다. 나아가 국회선진화법으로 민주주의의 다수결 원칙을 스스로 훼손하며, 헌법에 일치하지 않는 국회운영을 합리화 했다.

학계와 언론에서 다양하게 논의된 ‘국회선진화법’의 문제점을 정리하면 다음과 같다.

첫째, ‘국회선진화법’은 여·야의 대화와 타협만 강조했지 타협이 되지 않았을 시의 상황을 대비하지 않았다. 다시 말해 입법과정의 정치에서 소위 ‘플랜 B’(Plan B)를 고려하지 않았다. 물론 국회법 제85조의2 ‘안건의 신속처리’ 조항에 안건처리 방법을 신설하였지만, 신속처리대상안건으로 지정하고자 하는 경우 재적의원 과반수(또는 소관 위원회 재적의원 과반수)의 서명 동의를 의장(또는 위원장)에게 제출하고 의장(또는 위원장)은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명 투표로 표결하되 재적의원(또는 소관 위원회) 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하게 되어 있다.

하지만 현재의 지역구도 투표 하에서는 다수당이 5분의 3 이상의 국회의원의 확보는 매우 힘들고 거의 불가능에 가깝다. 나아가 국회에서 법률안을 상정하는데 대통령이 환부한 법률안 재의결 의결 정족수인 ‘재적의원 과반수 출석, 출석의원 3분의 2 이상 찬성’ 보다 높은 재적의원 5분의 3 이상의 찬성을 요구하는 것은 법리상 옳지 않다는 주장이다.

결론적으로 ‘국회선진화법’은 정치적 타협과 합의의 달성을 위해 노력하고 압박한다는 의도는 좋았지만 현실 정치에서의 작동을 고려하지 않은 ‘미완성 악법(惡法)’이라는 주장이 가능해 진다. 여·야의 타협이 어려운 경우 국회의장의 중개권이나 국회 의사일정 확정 권한을 주어 국회가 최소한으로는 가동이 될 수 있게 했어야 했지만 ‘국회선진화법’을 만들 2012년 당시 야당(민주당)은 국회의장을 ‘정권의 하수인’ 쯤으로 인식하고 법안 직권상정 권한을 없애는 방안에만 신경을 썼고 당시 여당인 한나라당은 그러한 방안에 동의해주는 실수를 범했다.

둘째, ‘국회선진화법’은 ‘소수 독재’를 정당화시키고 있어 대의민주주의 원칙을 훼손하고 있다. 구체적으로 보면 ‘국회선진화법’은 상임위에서 여·야가 합의하지 않는 경우 상임위 재적의원 3분의 1 이상의 요구로 쟁점 법안에 대해 ‘안건조정위원회’ 구성을 요구하면 여·야 동수로 위원회를 구성해 최장 90일간 논의할 수 있고, 조정안 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하게 규정했다. 즉, 소수가 반대하면 법안 통과를 장기 지연시키고, 안건조정위원회 3분의 2 이상의 찬성이 아니고서는 법안 통과가 가능하지 않게 만들었기 때문에 ‘소수독재’를 정당화시키고, 다수결이라는 대의민주주의 원칙에 어긋나 있다.

나아가 쟁점이 없는 법안을 ‘신속처리 대상안건’으로 지정하려해도 재적 과반수 요구로 발의할 수는 있지만 이후 재적 5분의 3 이상의 찬성으로 가결이 되어야 국회의장이 해당 안건을 ‘신속처리 대상안건’으로 지정할 수 있게 규정하였다. 이 역시 소수가 법안 통과를 지배하게 하는 ‘소수 독재’를 합법화하고 있는 부분이다. 예를 들어 ‘국회선진화법’은 야당이 여당이 통과시키고자 하는 중요 법안 하나가 마음에 들지 않으면 다른 모든 법안도 통과를 마비시킬 수 있는 ‘기타 법안 인질잡기’(‘기타 법안 발목잡기’)의 나쁜 관행을 정착시킬 수 있는 길을 열어주었다.

셋째, 필리버스터(Filibuster)의 종료를 과반수가 아니라 재적 5분의 3(180명)의 요구로 가능하게 규정하였다. 이는 다수결 제도의 심각한 훼손이다. 대의민주주의의 핵심인 다수결의 원칙을 훼손하면서 도리어 소수의 권리만을 보장하고 있는 조항이다. 민주주의는 소수의 권리 보장과 다수결 원칙은 동시에 함께 하는 것이지 하나를 위하여 다른 하나를 부인하면 대의민주주의 정치 시스템은 작동하지 않고 무너지게 된다는 사실을 망각한 입법이었다.

넷째, ‘국회선진화법’ 비판론자들은 정치문화의 측면에서 정치권이 과반을 넘는 합의를 담아내는 북유럽 국가들의 '합의제 민주주의'를 지향하고 있음을 고려하더라도 대화와 타협의 문화적 전통이 일천한 우리의 정치에서는 시기적으로 성급한 시도로 보인다. 이른바 ‘국회선진화법’이 의도와는 달리 대화와 타협의 정치를 꽃피우지 못하고 분열과 무능의 정치를 지속시키는 도구로 변신하고 있는 현재의 정치 현실에 주목해야 한다는 것이다. 이를 두고 “국회는 법으로 선진화될 수 없다”고 김형준 교수는 비판했다.

나아가 ‘국회선진화법’이 합의형 국회 운영 쪽으로 이동하고 있으나 이는 원내 교섭 단체 대표간 합의에 국한되어 교섭단체를 형성하지 못한 국회 내 소수당들을 소외시키는 여·야 카르텔식 국회운영의 연속에 불과하다는 지적을 할 수 있다. 합의제 민주주의로 가려고 했다면 원내교섭단체 구성 요건을 20인에서 10인이나 5인으로 축소하여 진정한 합의제 운형을 시도해야지 ‘국회선진화법’은 양당의 나눠먹기식 운영을 제도화한 것에 불과하다. 양당 독점 정치체제를 만들었으니 강하게 비판 받아야할 부분이다.

다섯째, ‘국회선진화법’은 국회 파행과 국회 무능의 책임을 모호하게 하고 있다. 과거에는 법안이 통과 되지 않을 경우 국회 다수당인 여당에 책임을 물었다. 다수당이 그것도 통과시키지 못하느냐는 질책이었다. 하지만 이제는 소수 야당이 ‘기타 법안 인질잡기’, ‘기타 법안 볼모잡기’의 정치를 하면 다수 여당이라도 제도적으로 대응 방안이 없기 때문에 책임을 묻기 어렵게 되었다. 하지만 소수 야당의 경우 ‘소수 약자로서’ 다수 여당이 양보하지 않음을 문제 삼으면 되기 때문에 쉽게 반대의 책임에서 벗어 날 수 있게 되었다. 즉 실제로는 ‘국회선진화법’으로 그리고 그 덕분에 야당, 소수당도 국회 내에서 얼마든지 여당, 다수당과 투쟁할 수 있는 장(場)이 마련되었는데 도리어 국회를 파행시킴으로서 국회 파행을 여당 책임으로 몰고 가는 것이 가능하게 한 문제점이 있다.

여섯째, ‘국회선진화법’의 ‘의안 신속처리 제도’는 질 낮은 법안을 만들어낼 가능성이 있으므로 폐지되어야 한다. 그 이유는 ‘의안 자동상정’ 제도와 ‘의안 신속처리’ 절차가 의안의 부실심의를 촉진할 것이며 질 낮은 법률을 만들어낼 것이기 때문이다. 국회 상임위 회부 단계에서 ‘신속처리대상안건’으로 지정되면 최대 330일(180일+90일+60일) 후에는 자동적으로 본회의에 상정되어 표결에 이르는데 위원회 심의도 생략된 채 날림으로 법안이 통과될 수 있고, 그 피해는 고스란히 국민이 보게 된다.

나아가 국회법(2012년 5월 25일 개정, 소위 ‘국회선진화법’)의 제85조의2(안건의 신속처리) “의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건지정동의를 무기명투표로 표결하되”와 제106조의2(무제한 토론의 실시 등)의 ⓺ “무제한 토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시간이 경과한 후에 무기명투표로 표결하되”에서 보듯이 “무기명 투표”가 무책임한 의안 심의와 처리에 이르게 한다고 서복경은 비판하며 개정되어야 한다고 주장한다. 법안 날림 심사에 더하여 큰 문제는 국회의원 무기명 투표로 국민의 알권리를 침해하고 있다고 비판하고 있다.

국회선진화법은 여·야의 합의를 강조하는데 국회에서 여·야 합의를 위한 협상의 중가가 항상 긍정적인 측면만 있는 것은 아니다. 협상이 쟁점 법안에 대한 양보를 전제로 수십 개 이상의 법안을 무더기로 통과시키는 야합식의 타협이라면 나머지 법안들은 제대로 된 심의도 없이 통과되어 대규모 졸속입법이 탄생하게 된다.

예를 들어 2014년 9월 30일 새누리당 이완구 원내대표와 새정치민주연합 박영선 원내대표는 세월호 특별법 협상에서 ‘특검 후보 4명 여·야 합의추천’에 합의하면서 계류 중이던 90개 법안을 일괄처리하기로 합의하였다. 또한 국정감사 일정과 ‘유병언법’을 10월 말까지 합의하기로 약속하였다. 세월호 툭별법 최종 합의도 아니고 특검 후보 여·야 합의추천에 90개 법안에 대한 무더기 통과에 합의한 것이다.

또한 새누리당과 새정치민주연합은 ‘세월호 3법’에 합의하면서 새정치민주연합은 진상조사위원장에 ‘희생자가족대표회의’에 추천권을 받는 대신 정부가 제출한 ‘정부조직법 개정안’에 합의해주었다. 일종의 ‘법안 빅딜’로 국회 여·야 타협의 증가가 여·야의 ‘법안 주고받기’ 증가를 의미하는 것이다. 그리고 언론은 새정치민주연합과 새누리당이 ‘4대강, 자원외교, 방산비리’에 대한 국회 국정조사와 청문회를 새누리당이 원하는 공무원연금개혁 법안과 빅딜할 것이라는 예측을 하고 있다. 즉 쟁점 법안에 대한 다수당과 소수당의 타협을 통해 심의 기능이 강화되고 합의제적 정치가 정착되는 것이 아니라, 여·야의 쟁점법안 주고 받기식 야합(타협)의 증가가 정착되고 있다는 증거이다.

국회선진화법으로 인해 국회에서 입법을 위한 내용 심사와 영향 검토는 뒷전이 되고, 타협이 우선이 되었다. 따라서 법안은 졸속 심사되고 현안과 법안 나눠먹기 야합은 여야 합의로 둔갑하였다. 그리고 국회는 결국 여야 나눠먹기로 양당제 정치제체라는 과점 정치체제를 견지해 가고 있다. 새로운 정치세력의 등장이나 등장한 새로운 정치세력이 정치과정에 의미 있는 역할을 하지 못하게 막고 있다고 할 수 있다.

국회선진화법으로 국회 운영은 물론이고 정치에서의 양당 독점체제가 강화되었다. 진짜 경제민주화가 필요한 곳은 정치권임을 보여주는 대목이다. 경제가 아니라 정치야 말로 양당 독점 정치구조를 깨고 소수세력에게도 기회를 주어야 한다. 시장에서의 독점은 깨야한다는 정치권이 자신들의 양당 독점체제는 견고히 하고 있는 모순을 보이고 있다. 진정 동반성장이 필요한 곳이 정치권의 양당독점 정치체제이다. 그것을 가능하게 하는 제도가 국회선진화법의 여-야 합의에 의한 법안 통과 제도이다.

이는 양당 독점체제를 깨고 통진당이나 정의당에게 국회운영의 기회를 주자는 주장이 아니다. 국회선진화법의 국회 원내대표 중심의 국회운영은 국회선진화법이 근거하고 있는 합의제적 국정운영 원칙에도 어긋나고 양당의 과점 정치구조는 기타 비판 세력의 부재로 민주적이지 않다는 의미이다.

그럼에도 불구하고 ‘국회선진화법’의 입법 효율성 내지는 폐해는 시행한지 2년 밖에 지나지 않아 판단하기에 충분하지 않다는 점도 지적할 필요가 있다. 그리고 그 동안 찬성과 반대의 증거로 내세우는 증거들 역시 여·야 대결이라는 정치적 상황의 변화에 따라 다른 결과를 산출할 수 있음을 고려해야 할 것이다. 

4. 국회의 예산안 통과가 박수칠 일?

국회는 12월 2일 12년 만에 정부예산안을 제 날짜에 통과시키고 잘 한일이라고 자부하고 있다. 놀고먹던 못난 아들이 집안 청소 한번 하고 “나 잘했지?”식이다. 정부가 제출한 내년도 예산안을 국회가 검토하여 문제점을 지적하고 수정하여 통과시키는 일은 헌법에 명시된 당연한 국회의 의무이자 권한이다.

헌법 규정 사항이기 때문에 국회선진화법 자동부의 조항 이전에 당연히 그리고 반드시 처리해야 했어야 할 사안이다. 한 번 제대로 한 것에 불과하다. 잘했다고 자부할 일도 박수칠 일도 아니다. 대한민국 말고 어느 나라 국회도 새해 예산안도 제대로 처지하지 못하고 싸우다가 억지로 그리고 간신히 통과를 시킨 경우는 없다.

5. ‘경제민주화’ 입법과 규제 입법으로 경제를 후퇴시키고 있는 국회

본인은 ‘경제민주화’ 논의가 사회적 담론의 핵심에 등장하게 된 배경에는 ‘선거’가 자리하고 있음에 주목한다. 2012년 5월에는 19대 국회의원 선거가 12월에는 18대 대통령 선거가 있었던 해였다. ‘경제민주화’ 주장은 ‘1인 1표’라는 정치적 평등에 기반을 둔 선거를 맞아 주목 받고 이슈화 되었다. 선거라는 정치적 평등이 행사되는 사회분위기에 ‘경제에서의 평등’을 요구하는 논거가 힘을 받게 되었던 것이다. 이는 경제문제의 선거이슈화 또는 경제문제의 정치화가 가져온 비극이다.

그러면 ‘경제민주화’의 진정한 목표는 무엇인가? 경제민주화는 곧 경제의 민주화이고 결국 경제의 평등화일 것이다. 대기업 또는 재벌을 민주화시키는 것은 대기업그룹을 강제로 쪼개어 작게 만들어 ‘평준화’시키거나 ‘획일화’시키는 것을 의미할 것이다. 정치가 경제 질서에 개입하여 인위적인 새로운 질서를 만들어 보겠다는 목표였다.

‘경제민주화’의 논리적 문제점을 3가지로 요약할 수 있다. 첫째, ‘경제민주화’는 내용적으로 정체불명의 ‘세상에서 하나 밖에 없는’ 민주화다. ‘경제민주화’의 원조인 독일에서조차도 노동자의 경영참여 정도의 의미였다. 경제와 기업이 민주화의 대상이 되는 해괴한 논리이다.

둘째로 지적할 점은 경제민주화의 내용이 커다란 범주에서 사회주의적이다. 정치민주화가 시민의 정치적 평등이라는 가치실현을 목표로 한다면, 경제민주화는 경제적 평등이라는 이념 실현을 목표로 하고 있다. 하지만 경제적 평등 추구는 사회주의 이념과 다르지 않다. 경제적 평등을 목표로 했던 서구 사회주의는 비효율과 하향평준화를 결과했음을 기억해야 한다. 셋째, 경제민주화 입법은 정부 규제로는 모자라 법으로 강제하고, 기본권인 재산권까지 침해하는 수준이다.

하지만 국회의원은 상관하지 않는다. 한번 국회의원은 영원한 국회의원이고, 일반인이 가지지 못하는 특권이 100가지도 넘기 때문이다. 단지 자신의 지지층에게만 그리고 자신에게 공천을 주는 공천자에게만 잘 보이면 되기 때문이다. 입법권은 헌법이 국회에 부여한 권한이다. 그래서 입법은 신성하고 신중해야 한다. 미국이나 영국처럼 상임위원회에서 법안을 “연구하듯이(studying)” 신중하게 검토하고 본회의나 전원위원회에서 법안이 사회 전반에 미칠 영향을 재평가해야 한다.

하지만 한국 국회의 경제민주화 법안들은 견제도 여과장치도 없이 졸속으로 만들어 내고 있다. 합리적 판단을 구하는 공청회도 없이 또는 반대하는 대기업들의 의견도 듣지 않고 만들어진 경제민주화 법안들에 대한 절차적 정당성 문제가 제기될 수 있다. 대기업도 국회에서는 철저한 을(乙)이기 때문에 국회는 비록 반대 의견이지만 대기업의 의견도 들어보고 입법을 해야 한다. 경제민주화 관련 입법에 입법의 신중함과 무거움, 숙고가 없고, 경제를 살리겠다는 목표 없이 평등만 달성하면 된다는 의식이 내재되어 있어 매우 염려가 된다.

6. 핵심을 벗어난 정치개혁 논의

새누리당 이정현의원은 대정부 질문에서 스스로 국회의원이 가진 특권의 문제점을 지적한 바 있다. “우리 사회에서 무노동 무임금이 적용되지 않는 유일한 집단, 주요 20개국(G20) 중 법을 만드는 사람들이 법을 안 지키는 유일한 나라, 선거제도가 정착된 나라 중 단식투쟁을 하는 국회의원이 있는 유일한 나라, 만일 국회와 국회의원이 국정감사, 국정조사, 청문회를 받게 되면 무슨 일이 일어날지 모르고, 인사청문회 자료처럼 국회의원의 의정활동 관련 자료들이 공개되면 국민 여론의 뭇매를 맞을지도 모른다.”고 스스로 비판했다. 무소불위의 권력으로 절대 스스로 반성하지 않고 이만큼의 자기 비판도 희귀한 집단이 국회권력이다.

따라서 새누리당과 새정치민주연합은 국회의원 특권 내려놓기를 정치개혁의 아젠다로 설정하고 경쟁하듯이 특권 축소방안을 내놓고 있다. 하지만 국회의원 특권 내려놓기나 오픈 프라이머리의 도입 여부가 정치개혁의 전부가 아니다. 지엽적인 문제이다. 왜냐하면 세비 가운데 몇 십만 원이 깍이거나 특권 몇 가지가 없어진다고 특권이 사라지는 것이 아니고 권력 그 자체가 특권이기 때문이다. 그리고 당원 아닌 사람이 정당의 투표에 참여한다고 해서 우리 정치가 바뀔 것으로 보이지는 않기 때문이다.

지금의 정치개혁은 대한민국의 미래 비전을 담아 국민을 바르게 이끄는 정치의 본질에 다가가는 노력과는 거리가 멀다. 예를 들어 일부 국회의원들은 개헌을 매개로 한 권력구조 개편 방안에 몰두하고 있다. 하지만 권력구조 개편이 정치개혁의 핵심 아젠다가 되어서는 안된다.

그 이유는 첫째, 권력구조를 바꾼다고 독재가 민주주의가 되는 것은 아니고 사람이 운영하기에 따라 제도의 결과는 달라지기 때문이다. 둘째, 국회에서 입법 권력을 가진 국회의원들이 행정부에 들어가 수상과 장관으로서 행정권까지 장악했을 때 어떠한 일이 벌어질 우려되기 때문이다. 이러한 측면에서 최근 이슈가 되고 있는 오스트리아식 이원집정제 권력구조로의 개헌에는 심각한 문제가 있다.

권력구조의 한 형태로서의 이원집정제(semi-presidential government)는 정치적 임무를 수행하는 선출직 대통령과 의회에 책임지는 내각을 이끄는 총리를 결합한 제도이다. 총리가 일상적인 국내 문제를 책임지고, 대통령은 이에 대한 감시, 대외 문제에 대한 책임을 지게 된다. 하지만 실제 운용에 있어서 의회 선거 결과에 따라 대통령이 소속된 정당이 승리하면 수상 지명을 포함하여 내각까지 책임을 지게 되어 대통령제의 형태를 띠게 되고, 선거 결과 대통령과 수상이 소속된 정당이 다르게 된 경우 내치는 수상 중심으로 운용되어 대통령은 형식화 되고 내각제적 형태를 띠게 된다. 프랑스 정치가 대표적인 예다.

문제는 이원집정제가 프랑스를 제외하고 국제적으로 어려움에 직면한 유럽 국가들에서 특별한 매력을 가져다주었지만 제대로 성공한 적이 없다는 것이다. 예를 들어 핀란드는 러시아라는 강대국을 골치 아픈 이웃으로 가지고 있어서 이러한 민감한 관계를 관리하는데 이원집정제의 대통령이 외교에 집중하게 되었던 적이 있다.

그리고 공산주의 붕괴 직후 동유럽 국가들에서도 이러한 이중적 행정부 구조는 매력적으로 비쳤다. 그러나 국제적 압력이 감소하면서 대통령의 위상 또한 감소하게 되었고, 2000년에 핀란드는 헌법 개정을 통하여 의원내각제적 요소를 강화하였다. 그리고 헝가리와 같은 과거 공산주의 국가들도 이원집정제를 벗어나 의원내각제로 갔다.

우리의 경우 이원집정제 권력구조를 가지게 되면 통일과 외교를 대통령이 맡고 내각을 총리가 맡게 하겠다는 의도인데 21세기 세계화 시대에 내치와 외치를 구분할 수 있다고 생각하는 것은 1차원적인 단세포적인 사고이다. 아울러 통일은 국내 정치·경제·행정과 뗄 수 없이 밀접한 관계를 가진 사안인데 이를 구분해서 집행할 수 있다고 생각하여 개헌을 주장하는 정치인들의 사고는 허망하기까지 하다.

사실 최근 불거진 개헌론의 핵심은 국회의원들 특히 중진 여야의원들이 국회 권력을 넘어 행정부 장관으로 행정부 권력을 행사해보고 싶다는 의도의 표현이라는데 있다. 이렇게 무소불위의 국회의원들이 내각까지 장악하여 장관이 되어 행정을 맡게 되는 경우 대한민국의 장래는 그리스와 같은 포퓰리즘의 극치, 정치에 의한 행정의 장악으로 ‘되는 것도 안 되는 것도 없이 흘려보낸 잃어버린 20년’으로 치달아 쇠락한 일본처럼 암울하기 그지없다.

▲ 정치실패 극복 위해 2015년 정치권이 해야 할 일, 하지 말아야 할 일

최근 새누리당과 새정치민주연합 양당이 추진하고 있는 정치개혁 논의는 미래와 잘살기 방법이 빠져 있으니 깊은 자기반성이 선행되어야 하며 이러한 정치인들의 자기반성을 이끄는 강력한 (정치) 리더십을 어떻게 창출하느냐 이어야 한다.

그리고 정치개혁의 핵심은 정치인들이 어떻게 저성장을 극복하고 일자리를 만들고 궁극적으로 나라를 부강하게 만드느냐를 고민하게 하고 이를 위한 제도와 법을 만드는 제도개혁이라야 한다. 아니면 자유민주주의와 자유시장 질서의 도입을 정강에 명확히 하는 노력을 해야 한다. 도무지 정치개혁의 방향 설정이 잘못 되었다.

성장을 위한 제도개혁의 방향은 대런 애쓰모글루(Daron Acemoglu)와 제임스 로빈슨(James A. Robinson)가 『국가는 왜 실패하는가(Why Nations Fail)』(2012)에서 지적한 ‘포용적 경제제도’(inclusive economic institutions)에서 찾아야 한다. 잘 알려진 바와 같이 애쓰모글루와 로빈슨은 번영으로 이끄는 국가의 특징을 ‘포용적 정치·경제 제도’의 존재에서 찾았다. 실패한 국가는 소수가 다수로부터 자원을 착취하기 위해 고안되고, 사유재산권을 보장해 주지 못하거나 경제활동에 대한 인센티브를 제공하지 못하는 ‘착취적 경제제도’(extractive economic institutions)를 가졌음을 지적했다. 반면 사유재산권을 보장하고, 공정한 경쟁의 장을 마련하며, 신기술과 기능에 대한 투자를 장려하는 ‘포용적 경제제도’가 존재하는 경우 번영했음을 역사적 사례들을 들어 설명했다.

본인은 한국사회가 1987년 민주화 이후 정치적 자유는 확대되었지만 경제적 자유는 평등의 요구를 수용하면서 위축되기 시작하였고 정치적 자유와 경제적 자유의 미스 매칭(miss matching) 현상이 일어났다고 생각한다. 그 때문에 1987년 민주화 이후 그리고 1997년 금융경제 위기 이후 정치권이 사회에서 올라오는 경제적 평등 요구를 적극 수용하고 표를 의식하여 복지 포퓰리즘에 몰두하면서 한국의 경제성장은 내리막길을 걷고 있는 것으로 보인다.

평등주의적 요구의 대표적인 정책이 동반성장, 경제민주화이다. 정치인들은 한 치 앞의 표를 의식하여 경제적 평등과 복지를 외쳤지만 그 결과는 저성장, 청년실업, 소득격차의 확대였다. 과거와 같이 성장이 고용을 창출하지는 못하지만 그래도 성장 없이는 일자리 창출도 없으며, 복지와 소득격차와 같은 문제를 해결하기 위해서는 성장이 기본임을 정치는 애써 외면했기 때문이다.

이제라도 정치권은 (고)성장-고용확대-세수확대-복지재원-소득격차 해소의 선순환을 깨닫고 ‘포용적 정치·경제 제도’ 구축의 길로 나아가야할 것이다. ‘포용적 정치·경제 제도’가 진정한 민생(民生)의 길이기 때문이다. /김인영 한림대학교 정치행정학과 교수