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| ▲ 전희경 자유경제원 사무총장 |
1. 무상보육 – 모든 문제는 이미 예고된 것이다
□ 무상보육과 예고된 참사
- 어린이집 아동학대 사건이 벌어지자 보육교사 개인의 자질에 대한 비판과 함께 근본적인 원인으로 무상보육이 도마 위에 올랐음
- 2013년부터 소득계층에 상관없이 보육비, 양육비가 지원되는 무상보육 전면실시 이후 오히려 보육의 질적 하락이 초래되었다는 비판
- 보육료 지원으로 없던 수요가 창출되어 정작 어린이집 이용이 시급한 맞벌이 부부들이 어린이집 이용에 불편을 겪게 되는 어린이집 대란 발생
- 정부와 정치권은 평가인증제도를 강화하고 CCTV설치를 의무화하는 법안마련에 착수하는 등의 대책을 내놓았지만 이는 미봉책에 불과. 무상보육에 대한 전면적인 재검토가 필요
□ 무상보육과 급증하는 재정부담
- 보육, 유아교육 재정지원은 무상보육의 범위가 확대되기 시작한 2009년 약 4조 8천억원에서 전면 무상보육이 실시된 2013년 약 12조 3천억원으로 불과 4년 만에 2.6배 가량 급증
- 보육재원을 분담해야 하는 지방정부와 중앙정부간 갈등 심화. 지방채 발행한도 증액, 지방교육재정교부금법 개정을 통해 어린이집 지원책 논의. 그러나 이 모두가 빚으로 충당하는 한시적 대책에 불과
- 뒤늦게 양육비 조정, 무상보육 범위 조정을 하려 하나 수혜층의 거센 반발에 직면. 복지의 불가역성 나타남
□ 무상보육과 없던 수요의 창출
- 1990년 1919개였던 어린이집의 수는 2012년 4만 3천여개로 증가. 최근 5년간 2300여개씩 증가. 어린이집 이용 아동수는 1993년 15만여명에서 2012년 148만여명으로 증가
- 특히 0~2세의 어린이집 이용률 2002년 11.8%에서 2012년 63%로 급증
(OECD 기준 0~2세 영아의 적정 보육시절 이용률은 30% 대)
- 보육료에 비해 양육수당이 낮아(보육료 vs 양육비: 0세 – 77만7천원 vs 20만원, 1세 – 55만7천원 vs 15만원, 2세 – 41만3천 vs 10만원) 어린이집에 보내려는 유인 작용
- 우리나라는 엄마의 취업률이 33.2%인데 반해 어린이집 이용률이 48.7%(2012년 기준)로 OECD 국가중 유일하게 엄마의 취업률보다 어린이집 이용률이 높은 국가
2. 정치논리의 경제논리 압도로 시작된 무상보육
□ 지난 총선과 대선을 통해 여야 모두 보편적 복지, 경제민주화로 유권자 공략
- 모든 정책은 비용대비 효과를 따져 '경제논리’에 따라 이루어져야 하나 실재 정책결정에선 정치논리가 경제논리를 압도함
- 사회적으로 중요하다고 해서 반드시 정부재원 지출을 늘려야 하는 것도 아니며, 이것이 그대로 의도한 효과를 가져오지도 않음
- 그럼에도 당장의 감성적 호소를 위해 무상복지, 무상보육을 내세우게되고 유권자들도 여기에 쉽게 반응하게 됨
<각국의 보육지원>
□ 보육에 있어 정부의 역할
- 보육은 어디까지나 공공재가 아닌 사적재화임. 그러나 영유아시기에 사회적으로 바람직한 수준의 보육서비스를 받지 못하게 될 경우 갖게 되는 문제들(외부효과)로 후에 더 큰 사회적 비용을 치르지 않기 위해 정부의 역할이 필요
- 경제적 능력이 없는 저소득층에 대한 보육서비스는 정부가 담당해야 함
- 핵심은 정부개입의 한계를 명확히하고 시장이 주가 되는 선에서 최적의 역할분담을 하는 것
3. 무상보육의 논거-'보육의 공공성’와 '저출산과 여성경제활동 제고’
□ '보육 공공성’의 논거
- 보육의 공공성을 주장하는 데는 영유아 단계의 중요성으로 인해 이들을 대상으로 한 보육은 편차가 심한 민간이 아닌 국가가 관장해야 한다는 인식이 깔려 있음. 민간영역에 대한 정부의 규제를 통해 보육의 내용을 국가가 주도해야 한다고 인식
- 또한 국가가 관장하는 보육 정책을 통해 생애 초기단계에 개입함으로써 계층간의 불평등을 해소하여 사회적 평등의 실현에 기여할 수 있다는 믿음. 가난한 환경의 아이들과 부유한 환경의 아이들과의 격차는 '무상보육’으로 해소되어야 한다고 생각
□ '보육 공공성’ 허구
- 조기교육의 중요성에 이론이 없겠지만, 조기교육의 중요성이 국가의 무상보육을 당연히 정당화 할 수 없음
- 국가가 관장하는 무상보육은 계층과 개인간의 격차를 해소하지 못함. 격차해소가 정책의 목적이 되어서도 안되지만, 오히려 무상보육이 필요한 소득하위계층에 충분한 서비스를 제공하는 것이 사회통합에 기여
- 정부투자 확대를 통한 공공성 강화는 오히려 정부재원의 낭비로 귀결되고 정부부문만 팽창시킴. 각종 규제를 통한 민간시장의 위축은 다양한 보육수요를 충족시키지 못하고 탈법과 불법을 조장하는 역기능 초래
□ 무상보육과 '저출산 및 여성경제활동 제고’
- 여성의 노동시장 참여를 확대하는 것은 장기적 경제발전을 위해서도 필수적 요소임에도 불구하고 우리나라의 출산률은 심각하게 낮은 수준,
- 보육예산의 양적 증대가 반드시 저출산 극복과 여성경제활동을 증가시키지 못함
- 출산률 제고와 여성경제활동 제고는 일괄적 무상보육 확대가 아닌 영아모와 유아모의 경제활동 유인분석, 보육료 지원과 다자녀 출산과의 관계, 일자리 자체의 창출 측면에서 접근해야 함. 즉 인구정책, 보건정책, 노동정책 내지 여성정책의 영역에서 복합적으로 다루어져야 함
4. 보육서비스에 대한 정부규제의 폐단
□ 보육시장 진입규제 – 정원충족률에 따른 인가제
- 정부는 보육시설간 과잉경쟁을 방지하기 위해 정원충족률에 기반하여 보육시장의 진입제한을 두고 있음. 해당 지역의 어린이집 정원이 수요 또는 현원보다 많을 경우 인가가 제한됨.
- 이러한 진입규제는 역으로 경쟁자수를 제한함으로써 부실한 어린이집이 도태되고 퇴출되는 것을 막아 오히려 보호하는 효과를 가져옴
- 무상보육으로 인한 보육시설 수요의 증가로 기대감이 증가하면서 인가증이 매매되고 권리금이 성행함. 2012년 보육실태조사 결과에 따르면 어린이집 거래시 권리금을 지불하지 않았다고 답한 비율은 48.9%에 불과하고, 권리금의 최대비용은 3억원에 달했음
- 이 비용을 충당하기 위해서는 교사인건비, 시설운영을 편법으로 할 개연성이 커지면서 보육의 질적 하락을 초래할 가능성이 커짐
□ 보육시장 가격규제 - 보육료 상한제
- 자녀교육에 대한 지대한 관심만큼 보육시설, 서비스에 대한 수요자의 욕구는 다양함. 가격이 비싸더라도 질좋은 보육만 받을 수 있다면 비싼 비용을 지불할 수요자가 존재
- 그러나 현행 제도는 어린이집 보육료 단가를 영유아보육기본법에 의거해 지방자치단체가 정하도록 되어 있는 사실상 보육료 상한제를 실시하고 있음.
- 이런 환경은 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 경쟁을 원천적으로 차단함
□ 유명무실한 평가인증제
- 어린이집 수가 급격히 증가하다보니 제대로 된 평가인증을 실시하기란 사실상 불가능
- 형식적인 평가인증에 그치다보니 부실 보육시설을 걸러낼 수 없고, 또 부족한 인력이 평가인증을 위한 작업에 투입되면 주업인 영유아 보육에 소홀해질 수밖에 없음
- 현재 평가인증을 유지하고 있는 어린이집의 비율은 67.3%에 불과, 유치원은 평가결과가 공개되지 않아 질적으로 보육상태를 측정하기 매우 어려움
- 또한 평가결과와 재정지원이 전혀 연동되지 않고 있는 구조로 잘 할려는 유인 떨어짐
- 평가인증제 자체가 정부위주의 보육의 산물. 공급자에게 정부지원금을 주다 보니 이를 관리감독하기 위한 비용 역시 증가할 수밖에 없음.
- 보육시설의 진입과 퇴출을 자유롭게 하고 시장에서 소비자들이 알아서 평가하고 감시하게 하는 것이 가장 효율적인 방법
5. 성공적인 보육정책도 규제개혁이 해답
□ 진입규제와 가격규제의 철폐
- 그동안 우리의 보육정책 방향은 정부주도로 맞춰져 있었음. 그러나 소득수준의 증가와 자녀교육에 대한 열의는 보다 다양하고 양질의 보육서비스를 요구하고 있음. 이런 수요는 새로운 공급을 창출할 수밖에 없음
- 보육시장은 민간시설이 차지하는 비중이 비영리법인을 제외하더라도 약 70% 수준. 그럼에도 시장이 작동하지 않는 것은 정부의 규제가 그만큼 강하기 때문. 진입규제를 풀고, 가격도 자유롭게 정하도록하여 소비자들의 선택의 여지를 넓혀 주어야 함. 얼마를 들여 어떤 보육을 받을지 다양한 선택지에서 소비자들이 판단할 수 있어야 함. 이렇게 되면 부실한 보육시설은 자동으로 도태되고 양질의 보육서비스 공급은 늘어날 수 밖에 없음
□ 영리법인의 시장진입 허용
- 막대한 재정투입에도 불구하고 보육서비스의 질에 대한 만족이 떨어지는 이유는 획일적인 보육서비스에 기인
- 보육의 공공성을 주장하는 사람들은 영리법인의 보육시장 진입을 죄악시함. 그러나 보육서비스의 질에 대한 욕구가 강해질수록 영리법인의 시장진입은 필연적일 수 밖에 없음
- 보육서비스는 초기에 높은 고정비용이 소비되고 지속적인 투자가 필요하며 규모의 경제가 높은 특성을 갖기 때문
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