[보도] < 차기환 칼럼 > ‘사회적경제 기본법안’의 문제점들

‘사회적경제 기본법안’의 문제점들 

I.  서언 

차기환 변호사

유승민 새누리당 원내대표를 비롯한 67명의 의원이 2014. 4. 30. 사회적 경제 기본법안을 제출하여 곧 국회에서 입법화할 것이라는 전망이 나오고 있다. 법안 제안 이유에서, 입법 제안 의원들은 대한민국이 '심각한 양극화’로 내부로부터의 붕괴 위기에 직면하고 있다고 진단하고, 이를 해소하기 위하여 사회적 가치(빈곤을 해소하는 복지, 따뜻한 일자리, 사람과 노동의 가치, 협력과 연대의 가치, 지역공동체의 복원, 이런 것을 추구하는 사람들의 선한 정신과 의지)를 추구하는 사회적 경제를 활성화시킬 필요가 있고 사회적 경제조직(사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업, 농어촌공동체회사 등)이 자생력을 갖고 지속적으로 발전할 수 있는 생태계를 구축하기 위하여 위 법안을 제안한 것이라 한다.

'양극화’ 현상은 전세계의 산업화된 국가가 인구 고령화, 경제성장률의 저하를 맞이하여 공통적으로 겪고 있는 현상으로 소득, 지역, 기업, 교육, 고용, 정보화의 영역에서 나타나고 있는데 한국만의 문제가 아니다. 그러나, 대표적인 양극화로 보는 소득 양극화의 경우 한국은 OECD 국가들 중 양호한 편에 속한다. 아래 도표를 참고하여 보자. 

  

위 도표에서 알 수 있듯이 한국의 지니계수는 노무현 정부때 악화되어 오다가 2008년 글로벌 금융위기를 거치면서 최고점을 찍고 현재까지 서서히 개선되고 있는 추세이며 전세계적으로 보아도 유럽의 프랑스, 독일, 네덜란드보다는 소득 격차가 있지만 영국, 미국, 일본, 캐나다보다도 낮은 수치를 보이고 있고, 세계 주요국가들과 달리 지니계수가 완만하게나마 하락하고 있는 것을 알 수 있다. 집권 여당의 대표가 객관적인 통계 수치를 무시하고 소득 양극화로 사회가 붕괴될 위험에 처해 있다고 하는 인식을 하고 있는 것은 바람직하지 않다고 본다. 양극화에는 소득 이외, 지역간 양극화, 기업간 양극화, 교육간 양극화, 고용부문의 양극화, 정보화 부분의 양끅화가 있다. 국민들 실생활에 있어서 초래되는 양극화로 인한 박탈감은 단순히 소득 양극화(위와 같이 객관적 수치상 소득양극화 주장은 설득력이 떨어진다)보다는 다른 부분의 양극화에서 찾아야 한다. 대기업과 중소기업의 임금 격차는  아래 표에서 볼 수 있듯이 갈수록 벌어지고 있다.  

2002년경 약 85만원에 불과하던 월급의 차이가 나던 월급액이 2014년에는 180만원에 이르러 그 격차가 100%를 넘어 벌어졌다. 이렇게 된 이유가 대기업 근로자의 생산성이 중소기업 근로자의 생산성보다 월등해서라면 용인될 수 있으나 밀턴 프리드만이 지적했듯이 대기업에 있는 강성 노조의 임금 협상력에 의한 것일 소지가 크다고 본다. 뿐만 아니라 교육에 있어서 GDP 대비 민간 부분이 부담하는 비율이 OECD 평균이 0.9이나 일본 1.7 미국 2.1 인데 한국은 2.8에 이르러 교육을 통한 부의 대물림 현상이 양극화 현상 및 박탈감을 강화하고 있다고 본다. 경제의 글로벌화가 진전되면서 고용의 유연성이 강조되고 있어 비정규직이 늘어나는 것은 세계적인 추세이나(OECD 국가의 비정규직 비율 평균은 2004년 15.0%에서 2008년 15.6%, 2011년 16.5%) 한국은 2004년 8.4%에서 2011년 13.5%로 가파르게 늘어 피부로 느끼는 양극화의 강도가 강하게 다가오고 있는 것이다.

이런 현상을 해소하는 방안이 과연 유승민 의원 등이 제기하는 사회적 경제조직, 사회적 기업 등이 많이 생기게 하고 이를 국가 재정으로 지원, 유지, 발전시키는 것이라고 생각하지 않으며 헌법상의 자유시장경제의 기본 원칙에 맞지 않는다고 생각한다. 헌법상 자유시장경제의 원칙을 보완하기 위하여 경제민주화를 위한 개별적인 입법 조치를 할 수 있는 근거가 있기는 하지만, 사회적 경제 기본법안과 같이 국가 재정을 사회적 기업, 사회적 경제 조직 등을 위하여 투입하고 그들의 생산품이나 서비스를 국가가 우선적으로 구매, 소비하게 하며 일반 기업과 비교하여 차별 대우를 하는 것은 원칙과 예외를 전도시키는 것이다.  

II. 사회적 경제 기본법안의 문제점들 

1. 기본 개념의 모호성 

가. 사회적 가치, 사회적 경제 : 법률안은 구성원 상호간의 협력과 연대, 적극적인 자기 혁신과 자발적인 참여를 바탕으로 한 사회서비스 확충, 복지의 증진, 일자리 창출, 지역공동체의 발전, 기타 공익에 대한 기여를 사회적 가치로 하고 그런 가치를 창출하는 모든 경제적 활동을 사회적 경제로 보고 있다. 그러나, 오늘날 기업들은 협동과 분업을 기초로 하고 있고, 일자리 창출, 자기혁신, 구성원들의 자발적 참여를 위해 노력하며 특히 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility)을 중요시하게 되면서 환경, 지역공동체의 기여에도 노력하고 있다. 법률안의 '사회적 가치 개념’ 자체에는 일반 기업이 추구하는 것 역시 포함시키고 있으면서 '사회적 경제 조직’에 기업을 배제하고 일방적인 지원을 규정하고 있는 것은 법체계상 모순이다. 법률상 사회적 경제조직도 이윤을 발생시킬 수 있다고 하고 있으므로(제3조 4항) 이윤 여부로 구분할 수 있는 것도 아니며, 기업의 이윤 역시 구성원인 주주, 근로자를 위하여 사용되고 CSR를 위해서도 쓰이며 기업을 존속 발전을 위해 재투자로도 쓰인다. 사회적 경제라는 개념 자체에서 분명한 기준이 분명한 기준이 없다. 

나. 국내외에서 쓰이는 '사회적 경제’의 용례를 보면, 미국은 '구성원의 이익 재분배’가 있으면 '제3섹터’(사회적 경제는 유럽에서 주로 사용하는 용어로 미국은 제3섹터라는 용어를 사용한다고 함)에서 배제하므로 협동조합, 공제조합은 배제하고 있으나 유럽은 이를 포함한다고 한다(단, 프랑스는 협동조합 배제). 기본적으로 사회적 경제는 시민사회의 존재 및 성장을 배경으로 하고 있다. 한국 좌익 진영의 이론적 배경으로 알려진 이탈리아의 네오 맑시스티인 그람시는 정부와 시장 사이에 존재하는 시민사회가 점차 중요하게 될 것이고 시민사회의 헤게모니를 장악하는 진영이 정치권력도 장악하게 될 것이라고 하였고, 이탈리아에서는 협동조합이 사회주의 정치학교로 의미가 부여되기도 하였다. 현재 우익진영과 좌익 진영의 시민사회 조직의 개수, 활동 정도 등을 감안하면, 현재 상태대로의 사회적 경제 기본법은 국민들의 세금으로 좌익 진영의 시민사회 네트워크를 일방적으로 강화시켜 줄 소지가 매우 크다고 생각한다. 위 사회적 경제 기본법안에 따르면, 사회적 경제 위원회에 사회적 경제조직의 근로자, 사용자, 관련 전문가가 1/2 이상이 참여하여 주도하게 되어 있으므로 사실상 그들이 사회적 경제조직에 대한 지원 등의 업무를 주도하여 시민사회가 해당 분야에 대한 국가 기능을 넘겨 받게 되는데 그 민주적 정당성이나 책임에 대한 의문이 제기될 수 밖에 없다.

2. 개별적인 문제점들 

가. 조직상의 문제 

(1) 법안에 의하면, 사회적 경제 위원회를 대통령 소속 심의 조정기구로 두고 '사회적 경제 조직의 지원 및 육성에 관한 사항, 사호적 경제 활성화 및 사회적 경제 발전기금 조성과 관련된 예산 등의 확대 방안에 관한 사항, 매년도 정부가 추진하는 사회적 경제 활성화 사업의 조정, 평가 및 이와 관련된 예산의 효율적 운영에 관한 사항 등’을 심의 조정하도록 하고 위원회의 위원들은 '사회적 경제 조직의 근로자, 사용자 등 사회적 경제 조직을 대표하는 사람, 사회적 경제에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람’ 이 1/2 이상이 되도록 하여야 하고 위원장도 그들 중에서 임명하도록 하며, 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회적 경제 활성화 사업을 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 재정에 미치는 영향 및 운영 방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 기획재정부 장관과 협의하여야 하고 이 협의가 이루어지지 않을 경우에는 위원회가 이를 조정한다(제11조 2항, 3항, 제13조 제2항, 제3항)고 규정하고 있다. 단순한 자문기구가 아니라 정부 예산을 다루는 조직에 있어 민간인이 과반수를 차지하고 그 위원장까지 맡는 것은 예산의 분배, 집행에 관한 권한을 특정 민간인이나 민간세력에게 사실상 넘겨주는 결과가 되는데 이러한 처리는 민주적인 정당성이나 예산 집행에 대한 책임을 담보할 수는 없고, 더군다나 그 위원들이 그 예산의 지원을 받는 분야의 종사자나 관계인들이라는 점을 고려하면 그 부당성은 두말할 필요가 없다고 생각한다.

(2) 한국사회적경제원 등의 조직 

법안에 따르면 사회적 경제조직의 기업가 양성, 사회적 경제조직 설립, 운영에 필요한 전문인력 양성, 참여자의 능력 향상을 위한 교육, 훈련, 사회적 경제조직 판로 개척 지원 등을 위하여 한국사회적경제원을 설립하고 정부가 예산으로 지원하도록 하고 있다. 

사회적 경제조직의 기업가, 설립 운영에 필요한 전문인력을 정부가 나서서 양성한다고 하는 것은 매우 부적절하다고 생각한다. 이러한 조직은 시민사회에서 자생적으로 조직되는 것을 전제로 하여야 한다.  정부가 이러한 방식으로 자원의 배분에 개입하고 그러한 사회적 경제조직들이 상품을 생산하여 정부, 지방자치단체에의 납품에 있어 우선권을 갖는 것은 일반 기업과의 관계에 있어 헌법상 평등권, 자유시장경제의 원리에 비추어 적정하다고 할 수 없다. 사회적 기업의 경우 사회적 약자 등의 근거를 들 수도 있겠으나 사회적 경제 조직은 각각의 공동체를 전제로 하는 것이므로 그러한 헌법적 근거를 찾기도 어렵다고 생각된다. 

(3) 정부가 사회적 경제조직의 통합지원센터의 설치 및 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는데, 그 수행사업의 범위조차 법에 규정하지 않고 대통령령에 일임하고 있다. 정부 예산을 민간조직에 지원하면서 그 업무의 범위조차 정하지 않고 있다는 것은 매우 부적절하다. 

나. 재원 부담, 재원의 사용 및 집행 감독상의 문제 

(1) 사회적 경제조직을 지원하는 경우에 있어서도 민간 시민사회에서 자율적으로 창업하여 경제활동을 하는 것을 전제로 하여야 한다. 사회적 경제 기본법에 의하면, 사회적 경제 조직을 만드는 사람들이 어느 정도 자발적으로 자신들의 자금을 출연하여야 한다든지 또는 어느 정도의 조직과 활동을 통해 검증된 조직이어야 한다는 등의 요건이 없이 조직의 창립부터 정부 자금의 지원에 의존하도록 하고 있어 자율적 독립적 조직으로 성장하는 것에 한계가 있다.  

(2) 사회적 경제조직이 공동체적 성격이 강한 조직이라면, 중앙 정부의 예산으로 지원하기보다는 각 지방자치단체가 지원하도록 하여 지역 주민과의 연결이나 참여를 유도하는 것이 더 바람직하다고 생각한다. 

(3) 사회적 경제조직 중 대통령령으로 정하는 조직은 정관, 규약 등 사회적 경제조직 운영과 관련된 규정, 총회, 이사회 등 의사결정기구 의사록 또는 회의록, 사업결산보고서를 공시하도록 하고(제31조 1항), 기획재정부장관은 경영공시를 대신하여 별도로 표준화하여 통합공시할 수 있도록 하고 있다(제31조 2항). 

사회적 경제조직의 창설, 운영에 있어 국가 예산의 지원을 받고, 그 생산품의납품에 있어서도 특혜를 받는 사회적 경제조직에 대한 감독 규정은 위 규정 이외에 없다. 이런 제도는 사회적 경제조직으로 하여금 국가예산을 지원받아 책임있게 사용하라고 하는 것이 아니다. 사회적 경제조직을 운영하는 사람이 선하다고 하여도 규정 자체가 이렇게 엉성하다면 이는 곧 예산 낭비, 지원금의 전용 등을 조장하는 것 밖에 되지 않는다. 

일정 규모 이상의 재정 지원을 받거나 일정 규모 이상의 제품을 국가, 지방자치단체에 납품하는 사회경제적 조직, 현직 또는 전직 구성원이 사회적경제위원회, 한국사회적경제연구원, 통합지원센터에 근무하는(및 퇴임후 일정기간이 지나지 않은) 사회경제적조직은 사업보고서에 대하여 외부감사법인의 회계감사를 받게 하여야 하고 그 감사보고서를 일반인들에게 공시하여야 한다. 아울러 외부감사법인에게 제시하는 사업보고서 및 그 기초가 되는 원장, 감사보고서에 허위기재가 있는 경우에는 사회적 경제조직의 임원진, 담당 실무자 및 외부감사인에 대하여 민,형사상 제재를 가할 수 있는 규정이 반드시 신설되어야 할 것이다. 이와 관련하여, 정부로부터 지원받은 예산 또는 사회적경제조직의 자금을 정당이나 정치조직 또는 당해 사회적경제조직의 업무 자체와 직접적 관련이 없는 조직에 기부하거나 전용하는 경우에 대한 금지 조항 및 그 위반시 처벌 조항이 신설되어야 한다.

다. 다른 경제주체와의 평등권이나 시장경제원리에의 위반 문제

사회적 경제 조직은 사회적 기업과 달리 취약계층이 만드는 조직인 기업이 아니며 이해관계나 생활상의 기반의 공통성 등이 있는 사람들이 만드는 공동체 조직을 기반으로 하고 있다고 판단되고 그 생산품이나 서비스를 시장이나 국가, 지방자치단체에 판매하는 것을 목적으로 하여 사실상 일반 기업과 경쟁을 하게 되어 있다. 그런데, 국가 또는 지방자치단체가 사회적경제조직의 설립 또는 운영에 있어 부지구입비, 시설비 등을 지원, 융자하거나 국유 공유 재산 및 물품을 대부하거나 사용하게 하고(제22조), 국세 또는 지방세를 감면하고, 공개모집을 통하여 사회적 경제조직의 운영에 필요한 재정지원을 하며(제23조), 사회적 경제 조직의 제품을 우선구매하며 제품과 관련된 조사, 검사, 검정, 관리사무 등 국민의 권리, 의무와 직접 관계되지 않는 사무를 사회적 경제조직에 위탁할 수 있게 하는 등(제21조)의 일방적으로 유리한 조항을 두고 있다. 사회적 기업 육성법상의 사회적 기업에 국한하지 않고 사회적 경제조직 일반으로 위와 같은 특혜를 확장하는 것은 국내 경제주체들 사이에 명백한 차별을 가져 오는 것이라 할 것이고 그러한 차별을 일반적으로 적용할만한 합리적 이유를 찾기 어렵다고 생각한다. 

III. 결어 

사회적 경제 기본법안을 보면, 정부개입주의자들의 전형적인 방식이 연상된다. 그들의 모든 사회적 문제의 해결방식은 동일하다. 더 많은 예산 분배, 위원회나 연구원 설립, 공무원이나 준공무원 숫자의 확대이고 이는 곧 정치인들이 그 분배를 결정할 수 있는 경제적 사회적 자원의 확대이다. 그러나, 이런 방식은 곧 민간의 경제적 자유를 축소시키는 것으로 그 귀결은 경제의 사회주의화이며 비용-효과를 고려하지 못하는 자원의 낭비를 가져오기 쉽다. 더군다나, 한국 사회와 같이 이념적 갈등이 심한 나라의 경우 이러한 예산 집행은 세금을 둘러싼 각 진영의 갈등과 대립을 더 격화시킬 위험이 있는데 법률안 상으로는 정부의 예산 지원을 받은 사회적 경제조직들이 정치적 중립성 보장이나 정치활동 금지, 정당이나 정치활동을 하는 조직에의 금전적, 인적 지원 금지 등과 같은 조항이 결여되어 있다.

전삼현 교수님이 적절히 지적한 바와 같이, 협동조합이나 사회적 기업이 시장에서 자생적으로 경쟁을 하도록 하고 이를 간접적으로 지원하는 것에 그쳐야 할 것이다. 경제 운용에 있어 다수결을 내세워 사회적 자원(이 경우 국민들의 세금)을 특정인이나 특정집단에게 유리하게 분배하고자 하는 시도는 매우 조심하여야 한다. 2차 세계 대전 후 독일 경제의 부흥을 이끌었던 Ludwig Erhard는 민주주의 사회에서 이런 경향에 대하여 경고의 말을 한 바 있다. “우리가 아무도 스스로 자기 자신들에 대한 책임을 지지 않고 모든 사람이 집산주의(collectivism)에서 피난처를 찾는 생활 스타일을 점점 더 채택한다면 어떻게 발전을 계속 할 수 있겠는가? 이런 정신적 조증(躁症)이 지속된다면 우리는 모든 사람들이 다른 사람들의 호주머니에 손을 넣고 있는 사회시스템으로 쇠퇴하게 될 것이다(How can we continue to ensure progress if we increasingly adopt a lifestyle in which nobody is willing to take responsibility for themselves and everyone is looking for safety in collectivism? If this mania continues, we will decline into a social system in which everyone has his hands in the pockets of others” 

사회적 경제 기본법안을 읽고 느낀 위험성은 Erhard 수상이 표현한 저 경구 속에 함축되어 있다.

차기환 
우정합동법률사무소의 공동대표 
행복한 사회를 위한 변호사모임 창립 멤버 
자유경제원 현안해부