[보도]자유민주주의·경제번영 양립 `작은 정부`가 답이다

대다수 자유주의 경제학자들은 민주주의(democracy)와 시장경제(market economy)의 양립 가능성에 의문을 둔다. 민주주의를 '다수에 의한 폭정’(democracy = tyranny of a majority)으로 정의하고, “민주주의가 정부가 '대중의 의지’(the will of the people)를 실현하는 방식이 되어 버린다면 자본주의와 번영 둘 다를 해치게 된다(When democracy is viewed as a way for government to carryout the will of the people, it undermines both capitalism and prosperity.)”고 주장하고 있다.1)

공감한다. 하지만 역사적으로 경제적 자유, 또는 시장경제는 대부분 자유민주주의(liberal democracy) 체제 하에서 가장 번성하였음을 동시에 주목해야 한다. 예를 들어 과거로부터 권력이 '제한된 정부’(limited government)의 실현은 사회주의, 공산주의와 조응하는 전체주의(totalitarianism)나 '인민에 의한 독재'(dictatorship of the people)인 인민민주주의(people's democracy)로는 가능하지 않았고, 오직 자유민주주의 체제에 의해서만 가능했다. 다시 말해 '제한된 정부’를 실현할 수 있는 정치체제의 모습은 의회민주주의에 의한 자유민주주의의 실천이 답이 될 수밖에 없다는 것이다. 의회민주주의의 본래의 취지였던 정치적 자유(political freedom)와 경제적 자유(economic liberty)를 보장하기 위한 자유민주주의만이 '제한된 정부’를 실현하는 큰 그릇으로서의 정치체제(political system)가 될 수 있다는 의미이다.  

영국의 역사는 '제한된 정부'로의 긴 여정을 명확히 보여주고 있다. 영국의 의회민주주의의 발전은 마그나 카르타(Magna Carta, 1215)에서 시작했다. 마그나 카르타는 존 왕(King John)이 귀족들의 강요에 의해 마지못해 서명한 문서였다. 당시의 귀족이 왕의 권한을 제한하는 문서에 왕이 직접 서명하도록 하였다는 점에서 지대한 의미를 가지고 있다. 왕의 권한 행사를 제한하고 시민(당시는 귀족)의 권리를 보장하는 문서로서 마그나 카르타의 핵심은 신체의 자유와 재산권 보호 등 시민의 기본적 자유의 확보였다. 징세에 대해서는 의회(당시는 '일반평의회’의 수준)의 동의가 필요하다는 조항, 자유민(당시는 귀족)은 적법한 판정에 의하지 않고는 체포, 구금되거나, 재산이 박탈되거나, 법적 보호가 박탈되지 않는다는 내용이 담긴 왕에게 절대적으로 불리한 문서에 동의하는 것이었다. 물론 왕은 전쟁수행 비용 등에 필요한 재정조달을 위해 부득이하게 의회에 모인 지방의 귀족 등 유력인사들에게 동의해준 것이지만 이는 영국 의회를 강화하고 발전시키는 계기로 작용하였고, 궁극적으로는 의회민주주의(parliament democracy)라는 영국의 정치적 정체성(political identity) 확립을 가져왔다. 2) 오늘의 시각으로 본다면 '헌법에 의한 제한된 정부’의 실천이었다.  

1215년의 마그나 카르타는 1295년 '모범의회’(Model Parliament), 1628년 '권리청원’(Petition of Rights), '청교도 혁명’(Puritan Revolution, 1640-1660)과 '명예혁명’(Glorious Revolution, 1648)을 거쳐 1689년 '권리장전’(Bill of Rights)으로 발전하면서 국왕의 자의적 권력은 축소되고 의회의 권력은 더욱 더 확대되었다. 동시에  시장의 경제적 자유는 역시 함께 확대되었다.  

이러한 명예혁명 이후의 정치와 사회의 안정이 '산업혁명’(Industrial Revolution)을 통해 영국을 성공한 나라로 이끄는 결정적인 역할을 하였다고 대런 애쓰모글루(Daron Acemoglu)와 제임스 로빈슨(James A. Robinson)은 『국가는 왜 실패하는가』(Why Nations Fail, 2012)에서 주장한다. 영국이 1688년 명예혁명을 통해 18세기~19세기 초반 산업혁명을 이루어내고 대영제국(British Empire)의 길로 들어서게 되었다는 것이다. 명예혁명을 성공시키며 의회가 국가 통치의 전면에 나서게 되고 의회민주주의, 나아가 시민의 정치적 및 경제적 자유(political and economic liberty) 확대를 실현하는 계기로 작용하였던 것이다. 애쓰모글루와 로빈슨은 다음과 같이 설명하고 있다.

명예혁명은 다원적 사회를 만드는 발판을 마련했고 더 나아가 중앙집권화에 박차를 가하는 계기가 되었다. 이처럼 세계 최초로 포용적 정치제도를 만들어낸 것이 바로 명예혁명이었다. 

그 영향으로 경제제도 역시 포용적으로 바뀌어갔다....정부는 투자와 거래, 혁신을 꾀할 만한 인센티브를 제공하는 경제제도를 채택했다. 아이디어에 대한 재산권적인 특허권을 부여해 혁신을 추구할 의욕을 불러일으키는 등 사유재산권도 단호하게 집행했다. 법질서도 수호했다....자의적 과세는 중단되었고 독점은 거의 철폐되었다....사유재산권을 완연히 합리화함으로써 잉글랜드 정부는 도로망, 운하에 이어 훗날 철도에 이르기까지 산업 성장의 밑거름이 되는 사회 기간시설 건설에 박차를 가했다. 3) (강조는 필자가 함.)

한마디로 영국이 19~20세기 초강대국으로 발전하는 데는 의회가 정치를 안정시키고 사유재산권 보장과 법치 등 시민과 시장의 자유 확산에 힘쓴 때문이라는, 즉 의회가 포용적 정치경제제도(inclusive political economic institutions)를 채택하여 '번영의 길’로 나아갔다는 설명이 데쓰모글루와 로빈슨의 핵심 주장이다. 4) 

 

영국의 의회민주주의와 산업혁명에 의해 만들어진 신흥 산업가 또는 신흥 부르주아가 진정 추구했던 것은 국왕의 압제로부터의 자유, 특히 재산권 확립, 거래의 자유, 외국과의 교역의 자유, 국왕의 자의적 결정에 의한 신체의 구속으로부터의 자유의 추구였다. 이렇게 영국의 의회민주주의의 발전과 산업혁명에 의한 산업화의 기저에는 모두 '자유의 확대’라는 가치를 기본으로 두고 있다. 자유화와 산업화는 함께 했고, 산업화로 인한 노동자의 증가와 이에 따른 대중의 투표권 획득으로 민주화가 이루어졌으며 그 과정에서 영국의 의회민주주의는 더욱 성숙하였다. 의회민주주의라는 포용적 정치제도가 자유무역이라는 포용적 경제제도를 창출하였고 그것이 영국의 산업화와 제국으로의 번영을 이끌었다고 해석할 때, 그 포용적 제도의 특징은 자유의 보장과 확대였던 것이다. 

물론 의회민주주의가 성숙하게 됨에 따라 국왕 1인의 권력은 축소되었지만, 투표권 확산으로 다수의 권력은 '다수의 이익’(the interest of the majority)에 따라 '다수에 의한 폭정’(tyranny of a majority)도 가능하게 변화하였다. 

영국의 자본주의 발전에 치명적이 타격을 가하는 이러한 '다수에 의한 폭정’의 모습을 노벨 경제학상의 맨슈어 올슨(Mancur Olson)은 『국가의 흥망성쇠』(The Rise and Decline of Nations, 1982)에서 설명하고 있다. 민주주의가 발전해 감에 따라 사회 내에 특수한 이해관계를 가진 사람들이 모인 이익집단(interest groups)들이 자기들만의 이익을 위해 '집단행동’(collective action)에 나서게 되고 정부는 사회 전체에 대해 포괄적인 이해 관계를 갖지 않고 단지 협소한 이해 관계만을 가지는 이들의 요구를 들어줄 수밖에 없게 되었음 설명한 것이었다. 사회 전체에는 해(害)가 되고 자기들에게는 이익(利益)이 되는 행동을 할 수 있는 이익집단에 의해 움직여지는 이익집단 (의회, 대의) 민주주의(interest group politics)에서는 경제적 효율성이 떨어지게 되고 결국 성장의 하락으로 쇠퇴했던 영국의 모습을 설명하였던 것이다. 19세기에 세계를 제패했던 영국이 20세기에 들어 서서히 쇠락한 결정적인 이유를 이러한 이익집단들이 정치적으로 득세하여 정부의 정책을 좌지우지하게 되면서, 경제가 후퇴하게 된 것에서 찾은 것이다. 

 

대런 애쓰모글루와 제임스 로빈슨이 번영으로 이끄는 국가의 특징으로 '포용적 정치·경제 제도’의 존재를 지적하였다고 앞에서 설명하였다. 사유재산권을 보장하고, 공정한 경쟁의 장을 마련하며, 신기술과 기능에 대한 투자를 장려하는 '포용적 경제제도’(inclusive economic institutions)가 존재하는 경우 번영했음을 역사적 사례들을 들어 설명하였다. 반면 '실패한 국가’는 소수가 다수로부터 자원을 착취하기 위해 고안되고, 사유재산권을 보장해 주지 못하거나 경제활동에 대한 인센티브를 제공하지 못하는 '착취적 경제제도’(extractive economic institutions)를 유지했음을 지적하였다. 

그리고 성공한 경제, 즉 잘살게 된 성공한 국가의 조건으로서 '포용적 경제제도’는  '포용적 정치제도’와 조응하는 것처럼 경제적 성공과 정치적 성공은 제도적으로 하나였다. 마찬가지로 경제정책의 실패는 항상 정치 시스템(제도)의 실패와 연계되어 있다. 구소련연방(the Soviet Union)의 경제적 실패는 폐쇄적 전체주의와 연계되어 있고, 쿠바(Cuba)의 경제적 실패는 폐쇄적 사회주의와 연계되어 있으며, 북한(North Korea)의 경제적 실패는 폐쇄적 김일성 주체사상의 정치에 기초한다. 유일하게 경제적 성취를 이룬 중국(China)은 시장경제로의 개방을 수용한 정책에 기인하며, 동시에 사회주의 정부의 개입과 불투명성이 중국 경제의 한계임도 우리는 익히 알고 있다.

대한민국의 민주주의의 문제점은 정치가 '배제적 경제제도’(exclusive economic institutions)를 만드는데 앞장선다는 것이다. 즉, 경제민주화에 근거한 대기업의 통제, 동반성장을 위한 대기업 배제의 중소기업 적합업종 지정, 대기업 노조가 좌우하는 노동정책, 국제 추세와 어긋나는 무리한 법인세 인상 등이 그것이다. 포용적이 아니라 배제적인 정책들이다. 이는 대런 애쓰모글루와 로빈슨이 실패의 경제를 만드는 '착취적 경제제도’(extractive economic institutions)과 동일하다.

의회민주주의 제도가 포용성(inclusiveness)과 개방성(openness)을 기반으로 하는 그리고 사유재산권과 경쟁의 성과를 인정하는 자유민주주의 시스템을 허용한다면 민주주의와 시장경제는 충분히 양립, 공존할 수 있다.  

민주주의와 시장경제가 공존할 수 있는 또 다른 해답은 노벨 경제학상의 맨슈어 올슨이 Power and Prosperity(『지배권력과 경제번영』)에서 주장한 '시장 확장적 정부'(market augmenting government)로의 길이다.5) '시장 확장적 정부’란 “사유재산권을 창출하고 보호하는, 그리고 계약이행을 보증할 만큼 강력하나 자체의 활동으로 이들 권리를 빼앗지 않도록 제약되는 정부”이다.6)

'포용적 정치경제체제’의 채택 그리고 '시장확장적 정부’의 실현과 함께 고려해야 할 것은 대표적인 시장주의자인 밀튼 프리드만(Milton Friedman)이 주장한 “시장적 자유는 정치권력(political power)과 경제권력(economic power)을 분리시킴으로써 정치적 자유를 촉진시키고, 정치적 자유는 자본주의 시장(market)을 확대, 발전시켰다.”는 주장이다. 자본주의 시장경제와 민주주의는 가장 잘 맞는 짝(partner)이 되기 위해서는 정치(권력)와 경제(권력)의 분리를 통한 상대 영역의 자율성 인정, 그로부터 발생하는 정치적 자유와 경제적 자유의 상호 확대가 필요하다는 주장을 깊이 고민하게 된다. 민주적 권력과 시장의 권력을 분리함으로써 공존하고, 함께 발전해 나가는 정치체제와 경제체제를 만들자는 프리드만의 견해는 탁월하다. 

제한된 민주적 정부, 개인과 기업의 경제 활동의 자유를 확고히 보장하는 '시장확장적 정부’가 국가를 번영으로 이끌었음을 많은 학자들이 주장하고 있다. 하지만 일부 사회주의(Socialism)나 사회민주주의(Social Democracy)적 '평등’ 시각에서 본다면 경제 격차를 줄이려는 적극적인 정부와 정치권의 노력과 노조의 회사경영 참가를 보장하는 직원협의회나 노동이사제도 등이 해답으로 제시될 수도 있을 것이다. 

그러나 독일의 대표적인 자동차 회사 폭스바겐의 배출가스 조작사건이 보여주듯이 노동자 이사는 노조의 이익과 회사의 이익에는 적합한 감시(監視)를 했을지 모르지만 환경 보호라는 사회 전체의 이익에는 눈을 감는 비윤리적 행위를 상당히 오랜 기간 동안 지속해온 문제점을 드러냈다. 

결국 사회주의는 경제적 하향 평등화를, 노조 경영 참여는 회사의 비윤리적 경영을 방관하며 자신들의 이익만 챙길 뿐이라는 교훈을 주고 있다. 우리 사회에서는 이러한 경제에서의 격차를 해소하려는 시도들이 '경제민주화’(economic democracy), 동반성장, 중소기업 적합업종 지정 등으로 나타나고 있다. 그러나 경제민주화 요구, 동반성장 요구, 중소기업 적합업종 지정 요구 등 각종 이익집단의 요구에 정치권이 경제를 제약하는 입법을 증가시킴에 따라 예상과는 달리 한국경제는 더욱 더 침체의 길로 들어서고 있다. 현재 한국경제는 연 2% 초반이라는 저성장에 머물고 있고, 청년실업률은 10.3%를 넘고 있다. 공식 청년실업자는 34만 5,000명이고 체감 청년실업자는 179만 2,000명으로 청년들이 일을 하려해도 일할 직장이 없는 시대가 되고 말았다. 7)

실업(失業)에 대하여는 정치권은 책임은커녕 '경제민주화’ 법안들로 일자리의 씨를 말리고, 대신 여·야는 국민 세금으로 공무원 숫자 늘리기에 협치(協治)하고 있다. 이렇게 가다가는 가까운 장래에 한국에서도 일자리를 달라고 돌을 든 프랑스 청년 실업자들의 모습을 보게 될 것이 두렵다. 시장의 자유를 제한하는 사회주의 또는 사회민주주의가 아니라 '제한된 정부’, '시장확장적 정부’를 가진 자유민주주의 체제로의 길이 '번영으로의 길’임을 한국 사회는 깨달아야 할 것이다. /김인영 한림대 정치행정학과 교수

1)  Randall G. Holcome, “Democracy and Capitalism: Are They Compatible?" 자유경제원 [민주주의와 자본주의는 양립할 수 있는가?: 미국과 한국 비교] 세미나, 2016년 7월 25일. 홀컴(Randall G. Holcome) 교수는 '다수에 의한 폭정’(tyranny of a majority)은 '헌법에 의해 제한된 정부”(constitutionally limited government)에 의해 제어되어야 함을 결론으로 제시하고 있다. 이러한 측면에서 본다면 최근 국회에서 필요성이 언급되고 있는 헌법 개정 논의의 핵심은 대통령 중임제, 내각제, 이원정부제 등 권력구조 개편이 아니라 '제한된 정부’(limited government)를 어떻게 가능할 수 있을 것인가가 되어야 함을 일깨워 준다. 

2) 박지향, 『클래식 영국사』, 서울: 김영사, 2012, p.31.

3) 대런 애쓰모글루·제임스 로빈슨, 최완규 역, 『국가는 왜 실패 하는가』, 서울: 시공사, 2012, pp. 156-57.(Daron Acemoglu and James A. Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Crown Publishers: New York, 2012.)

4) 김인영, “국회가 '자유화’를 추진해야 하는 역사적 이유,” 국회의원 전희경 의원실 주최 [대한민국 국회, 이제는 '자유화’다] 정책세미나 (2016년 6월 14일) 발제문에서 일부를 가져옴. 

5) Mancur Olson, Power and Prosperity: Outgrowing communist and Capitalist Dictatorship, Basic books: New York, 2000. 맨슈어 올슨, 최광 역, 『지배권력과 경제번영: 공산주의와 자본주의 아우르기』, 자유기업원·나남: 서울, 2010, p. 10.

6) 올슨이 주장하는 '시장 확장적 정부’를 어떻게 확립하느냐는 중요한 정치적 과제이다. 

7) 원승일, “[조선ㆍ자동차 그들만의 총파업] 청년실업률 10.3%라는데, 청년 체감실업률은 왜 3~4배 높나,” 『헤럴드경제』, 2016년 7월 20일. http://news.heraldcorp.com/view.php?ud=20160720000273 (접속일: 2016년 7월 20일).

(이 글은 자유경제원 '현안해부' 게시판에서 볼 수 있고, 자유경제원 [민주주의와 자본주의는 양립할 수 있는가?: 미국과 한국 비교] 세미나(2016년 7월 25일)의 토론문을 수정·보완한 것입니다.)