독점규제및공정거래에관한법률 중 개정법률안에 대한 의견

최종 수정일 : 2026-04-20

발행처	자유기업원 (Center for Free Enterprise)
발행인	최승노 (자유기업원 원장)
집필자	조동근 (명지대 경제학과 교수)
발간일	2004-05-25
시리즈	공정거래법 개정안 분석
원문 링크	원문 보기
문의	02-3774-5000, cfemaster@cfe.org

1. 출자총액제한제도의 변천과정

제도 정의: 자산총액 5조원 이상 대규모기업집단 계열사가 순자산의 25%를 초과하여 타 국내회사 주식을 취득·보유할 수 없도록 제한하는 규제입니다.

출자총액제한제도 변천사

1986년 12월

최초 도입 — 순자산의 40% 출자한도 설정

1994년

규제 강화 — 출자한도를 25%로 하향조정

1998년

일시 폐지 — 적대적 M&A 방어 및 역차별 해소

2001년

제도 부활 — 출자총액제한 재도입

2002년

예외인정 및 적용제외 항목 추가

                    🔄 제도의 우여곡절: 출자총액제한제도는 18년간 도입→강화→폐지→부활→완화의 과정을 거쳤으며, 현재도 지속적인 논쟁의 대상이 되고 있습니다.
                

2. 공정위 논거의 타당성 검토

공정위는 출자총액제한제도 유지의 필요성을 3가지 논거로 제시했습니다.

논거	공정위 주장	반박 논리
지배력 확장 억제	계열사간 출자를 통한 무분별한 지배력 확장 방지	주식회사제 본질과 모순, 경영성과가 핵심
불공정 경쟁 차단	독립 중소·중견기업과의 불공정 경쟁 방지	기존 공정거래법으로 충분히 해결 가능
동반부실화 방지	복잡한 출자고리를 통한 기업집단 동반부실화 억제	채무보증 금지로 이미 해결됨

2.1 소유와 지배 괴리의 자연성

💡 핵심 논리: 주식회사제는 소액의 종자돈(seed money)으로 대규모 자본을 모으는 장치입니다. 따라서 소유와 지배의 일정한 괴리는 자연스러운 현상이며, 중요한 것은 '경영성과'입니다.

글로벌 기업 소유구조 현황

빌 게이츠 (마이크로소프트) 11%

제이콥스 (퀄컴) 3%

⚠️ 의결권 승수의 한계: 공정위가 제시한 '의결권 승수'(의결권÷실질소유권) 개념은 정교해 보이지만 실질적 문제가 있습니다. 51%와 100%의 의결권은 지배력 면에서 동일하지만 승수 값은 달라집니다.

2.2 경쟁정책과 출자규제의 분리

                    📊 TV 홈쇼핑 사례: 주요 3개 업체 중 A홈쇼핑만 출자총액제한을 받지만, A사가 다른 업체보다 시장지배력이 큰 것은 아닙니다. 출자규제는 오히려 기업간 경쟁을 제한하여 소비자 후생을 해칠 수 있습니다.
                

3. 출자규제와 투자위축 관계

🔄 출자와 투자의 연결성: 공정위는 '투자'와 '출자'를 다른 개념이라 주장하지만, 출자는 투자에 선행하며 일정한 시차를 두고 생산적 투자로 연결됩니다.

출자-투자 연결 메커니즘

💰

출자

지배권 확보

→

🏭

경영권 행사

전략 수립

→

📈

설비투자

R&D 투자

→

💎

기업가치 증대

경쟁력 강화

그림 1. 출자에서 투자로 이어지는 과정

KDI 실증분석의 한계

⚠️ 분석 기간의 문제: KDI 연구(1997-2002)는 출자총액규제가 적용된 기간과 일치하여, 규제의 실제 영향을 추적하는 데 한계가 있습니다. 특히 1998-1999년 출자규제 폐지 기간에는 IMF 위기로 '부채비율 200%' 제약이 더 컸던 특수 상황이었습니다.

❌ 출자규제의 역기능

기업조직 왜곡: 효율적인 독립기업화 대신 사업부 방식 강제
사전적·획일적 규제: 생산적 출자까지 차단
이종업종 진출 제약: 기술융합형 신산업 대응 한계
투자환경 악화: 구조조정·신규사업 제약

✅ 시장 자율의 장점

효율적 자본배분: 시장이 부적절한 출자를 걸러냄
경쟁 촉진: 민간 영역 존중을 통한 경쟁 활성화
혁신 동력: 전략적 제휴와 신사업 기회 확대
조직 최적화: 기업이 효율적 조직구조 선택

4. 로드맵의 한시성 여부

🕐 조건부 일몰조항? 공정위는 3년 후 지배구조 개선과 투명경영 증거가 나타나면 출자총액제한을 해제할 수 있다는 입장이지만, 객관적 기준이 불분명합니다.

⚠️ 시기상조론의 함정: 공정위는 '시장자율감시체계'가 작동할 때까지 규제 유지가 필요하다고 주장합니다. 하지만 이는 규제의 상설화를 의미하며, 민간영역에 대한 지속적 개입은 오히려 시장 자율기능의 발달을 저해합니다.

                    💭 하이에크의 통찰: "민간의 '사(私)영역'이 구획되어 존중될 때 비로소 경쟁이 촉진되고 시장이 진화할 수 있다"는 하이에크의 예지를 되새겨야 합니다.
                

5. 금융계열사 의결권 축소 문제

공정위는 상호출자제한기업집단 소속 금융계열사의 의결권 행사 한도를 30%에서 15%로 축소하려 합니다.

국내 전자기업 지분구조 사례

7.2%

지배주주+비금융계열사

8.3%

계열 금융사

22%

10대 외국인투자가

15%

개정안 의결권 한도

⚠️ SK 소버린 사태의 교훈: SK(주)가 소버린의 공격을 받은 것은 출자총액규제를 우회하려던 '주식맞교환'이 무위로 돌아가면서 취약한 자본 연결고리가 노출되었기 때문입니다. 우량기업도 소유구조 취약점을 가질 수 있습니다.

내부금융시장의 필요성

🏦 산금분리의 현실: 기업집단이 금융계열사를 갖게 된 것은 금융시장에서 필요한 자금을 제때 충분히 구할 수 없었던 환경 때문입니다. '내부금융시장'이 불가피했던 상황을 고려해야 합니다.

                    📋 재경부와의 정책 상충: 재경부는 대기업 컨소시엄 사모펀드를 통한 은행경영 참여를 허용하는 방향인데, 이는 공정위의 산업자본-금융자본 분리 정책과 상충됩니다.
                

6. 계좌추적권 연장의 타당성

계좌추적권 변천사

1999년

IMF 위기 중 최초 도입 (2년 한시)

2001년

1차 연장 (3년)

2003년

재연장 시도 실패

2004년

5년 재연장 추진

⚠️ 실효성 의문: 2003년 공정위는 6대 그룹 부당내부거래 조사에서 계좌추적권을 발동했으나, 기업체 조사 이외의 추가적 내용을 발견하지 못했습니다. 지배구조 개선과 회계제도 발전으로 계좌추적권의 실효성은 크게 줄어들었습니다.

조사권한	내용	활용도
현장조사권	사업장 방문조사	일반적 활용
자료영치권	관련 자료 압수수색	일반적 활용
과태료 부과	조사 거부시 제재	제재수단
연계검사 요청	금감위·국세청 협조	기관간 협력
검찰 고발	경쟁질서 현저 저해시	최종 수단

🎯 정책 우선순위: 공정위는 '부당내부거래'보다 '부당공동행위(카르텔)' 적발에 더 집중해야 합니다. 이는 국제적 추세이며, 미국 독점금지국도 경쟁제한적 부당공동행위에 대해서만 강제조사권을 갖고 있습니다.

7. 결론 및 정책 제언

🎯 정책목표의 타당성: 공정위의 '투명하고 공정한 경쟁질서 구축' 목표는 이의가 없으나, '시장과 정부 역할'에 대한 관점 차이가 정책 분기점입니다.

글로벌 관점의 한국 경제

GE의 미국 내 시총비중

≈

한국 전체 vs GE 시총

                    📊 규모의 역설: 우리나라 전체 기업의 시가총액은 미국 GE 1개사와 비슷한 수준입니다. 경제력 집중보다는 더 많은 글로벌 기업 육성이 오히려 집중도 완화의 지름길일 수 있습니다.
                

시장친화적 개혁의 방향

🏛️

정부

규제 완화

→

🏭

기업

자율 경쟁

→

👥

소비자

선택권 행사

→

📈

시장규율

효율성 달성

그림 2. 시장중심 개혁의 선순환

❌ 현행 규제의 문제점

사(私)영역에 대한 과도한 정부 개입
시장 진화 과정 봉쇄
글로벌 경쟁력 저해
설계주의적 접근의 한계

✅ 시장친화적 대안

경쟁촉진 정책에 집중
시장 자율기능 존중
원칙 중심의 정책 수행
민간영역의 자율성 보장

⚠️ 하이에크의 경고: "무릇 정책은 '편의'가 아닌 '원칙'을 추구해야 한다." 공정위는 경쟁촉진이라는 존재 근거에 충실한 정책을 펴야 하며, 시각이 더욱 유연하고 친시장적이어야 합니다.

🌍 해외 개혁 사례: 영국과 아일랜드 등 경제위기를 극복한 국가들의 경제개혁은 모두 '시장중심의 개혁'이었습니다. 이는 정부가 시장을 이길 수 없음을 보여주는 사례입니다.