공기업 정책의 유효성 제고방안

현 정부 들어서 공기업 정책은 민영화와 경쟁도입을 전제로 한 김대중 정부의 정책이 전면적으로 그 방향을 선회하는 큰 변화가 있었다. 노무현 정부는 취임하자마자 외환위기 이후 시작된 대대적인 공기업의 민영화와 경쟁도입 정책으로 이미 확정되어 있었던 전력산업의 구조개편과 발전 및 배전부문의 민영가 취소된 것은 물론, 가스공사, 지역난방공사, 철도공사 등의 민영화 계획도 백지화하였다. 더구나 현 정부는 이미 확정되어 있던 민영화 계획의 취소뿐만 아니라 경제에서 공기업 역할 확대를 추구하여 왔다. 그러나 이렇게 공기업 정책을 급선회한 후4년이 지나 임기 말이 되어가고 있는데도 여전히 공기업의 방만한 경영과 문제점은 지속되고 있는 것으로 파악되고 있고 최근 국회의 국정감사에서는 금융 공기업을 포함한 공기업들의 기회주의적 행동과 일탈이 오히려 심화되고 있다는 비판이 쏟아지고 있는 실정이다.

이 글은 이와 같은 노무현 정부 공기업 정책의 유효성을 제고하기 위해서 공기업의 현황과 문제점을 살펴보고 이를 개선하기 위한 근본적인 대안을 모색하여 어떤 제도적 변화가 필요한가를 제시하고자 하는 목적으로 씌어질 것이다.

1. 공기업 현황

(1) 공기업의 정의 및 현황

공기업이란 정부가 투자하거나 출자하여 운영하는 정부기업을 말한다. 지금까지 우리나라에서는 정부투자기관, 정부출자기관과 그 자회사들을 공기업으로 분류하여 왔다. 여기서 정부투자기관이라 함은 정부가 50%이상의 지분을 보유하면서 정부투자기관관리기본법에 의해서 그 운영을 해 나가는 기업들을 말하며, 정부출자기관이라 함은 정부의 지분이 50% 이하이거나 50% 이상일지라도 정부투자기관관리기본법의 적용이 제외된 공기업들을 말한다. 이들의 자회사라 함은 정부투자기관이나 정부출자기관이 투자하여 설립한 회사들을 의미한다.

<표 1> 정부 투자 및 출자기관 현황 (2005.12.31 기준)

구분	기관수	인원수(명)	자산(백만원)	자본금(백만원)	정부지분(%)
투자기관	14	85,069	184,936,455	506,911	85.7
출자기관	18	26,342	232,307,425	318,755	84.6
계	32	111,411	417,243,880	825,666	86.1

* 정부출자기관 중 서울신문사와 대한송유관 공사의 자산과 인원수가 누락되어 있음.
* 자료: 기획예산처 공공기관 경영정보 공개시스템

현재 이러한 분류에 입각할 경우 우리나라의 공기업 수는 <표 1>에서 볼 수 있는 것처럼 정부투자기관은 14개이고 정부출자기관은 18개이다. 이들 정부투ㆍ출자기관이 고용한 인원수는 11만명을 넘어서고 있고, 자산은 총 417조원에 이르고 있으며, 이들 회사들에 대한 정부의 지분은 평균 86%를 넘어서고 있다. 이들의 자회사 수는 공식적으로 공개된 것만도 60여개에 달하기 때문에 공기업의 규모는 <표 1>에 집계된 것보다도 훨씬 클 것이다. 이들 공기업들의 사업영역은 전기, 가스, 철도, 항만, 공항, 도로, 수자원이용, 지역난방, 방송, 주택, 토지, 도로, 석유개발, 농산물 유통, 관광 등 광범위한 분야에 걸쳐 있다. 이러한 중앙정부 소속 공기업들 이외에도 지방자치단체가 운영하는 수도, 쓰레기처리, 도로보수 및 개설, 주택 및 토지, 시설보수를 포함한 다양한 지방 공기업들이 다수 존재한다.

(2) 공기업 관련법규

이들 공기업들을 관리하기 위한 근거를 마련하고 있는 법들로는 “정부투자기관관리기본법,” “정부산하기관관리기본법,” “공기업 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률”의 3개 법률과 개별 공기업별 설립근거와 업역을 포함한 공사법들이 존재한다. 현재 정부투자기관관리기본법에 의해서 관리되고 있는 정부투자기관은 한국조폐공사, 농수산물유통공사, 농업기반공사, KOTRA, 한국전력공사, 대한석탄공사, 대한광업진흥공사, 한국석유공사, 대한주택공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국관광공사, 한국철도공사의 14개 기관이다.

정부산하기관관리기본법에 의해서 관리되고 있는 공기업들은 정부지분이 50%이하인 정부출자기관들 가운데 한국자산관리공사, 한국지역난방공사, 한국감정원, 한국주택금융공사, 주택법에 따라 예외가 인정된 대한주택보증, 항만공사법에 따라 예외가 인정된 부산항만공사와 인천항만공사의 7개 공기업이 있다. 이외에 공기업 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률이 적용되는 정부출자기관으로는 한국가스공사, 인천국제공항공사, 한국공항공사의 3개 공기업이 있다. 또한 정부투자기관관리기본법 제2조 제2항¹⁾에 입각하여 이 법의 적용이 배제된 5개 공기업은 각 공사법에 따라서 그 경영이 관리되고 있으며, 이들 투자기관들과 출자기관들의 자회사들은 일부는 정부산하기관관리기본법에 의해서 일부는 일반 상법에 의해서만 규율되고 있는 형태를 유지하고 있다. 지방 공기업들의 운영에 관해서는 이러한 법률적인 근거들이 더욱 복잡하게 되어 있다.

2. 공기업 구조와 목표의 본질적 문제점

공기업은 「국가소유+독점+규제」의 기업구조를 가지고 있고 표방하는 목표는 공익의 극대화이다. 이러한 기업구조와 목표가 가진 두 가지 중요한 문제점은 소유(ownership)ㆍ감독(monitoring)ㆍ경영(management)이 분리되어 있고 운영은 각종 규제에 제약된다는 점이다. 공기업의 위와 같은 기업구조와 목표로부터 유래하는 비효율성은 다음과 같다.

첫째 공기업의 목표는 공익의 극대화이나 공익의 구체적인 정의는 명확하지 않다. 다시 말해서 각 사람마다 주장하는 공익이 다를 수 있다. 이렇게 공기업은 정의가 모호한 목표를 추구하므로 공기업 관련 각 주체들의 역할, 활동 및 성과를 명확히 구분하고 평가하는 것이 어렵고, 이러한 불투명성으로 인해서 각 주체들의 기회주의적인 행동을 초래한다.

둘째, 공기업은 원소유주인 일반국민, 대통령ㆍ국회의원을 비롯한 선출직 공직자, 관료, 공기업 경영진으로 이어지는 중첩된 계층구조(multiple hierarchy)로 인한 복대리인의 문제(double agency problem)를 가지고 있다. 이러한 조직구조하에서는 위임하는 주인(principal)과 대리인(agent) 사이의 이해관계의 불일치로 인한 폐해가 가중되기 때문에 설사 공익이 무엇인지 가 명확하다고 할지라도 이를 극대화하는 것은 불가능하다.

셋째, 공기업은 각종 규제들에 의해서 보호되거나 제약을 받고 있다. 통상적으로 공기업에 대한 규제는 진입, 가격, 이윤율, 그리고 사업의 영역에 대한 규제로 대별할 수 있다. 이러한 각종 규제들의 존재는 공기업에 배분적 비효율성, 동태적 비효율성, 소득분배의 왜곡 등을 초래한다.

3. 노무현 정부 공기업 정책방향의 문제점

현행 우리나라 공기업 정책방향의 문제점은 앞에서 언급한 공기업의 본질적인 문제점에도 불구하고 여전히 공기업이 시장실패의 보정이나 공익 극대화를 위한 수단으로 인식되고 있다는 점이다. 물론 모든 공기업이 본질적으로 비효율적일 수밖에 없는 태생적 한계가 존재하지만, 이미 존재하는 공기업들이 있고 이들에 대한 경영과 관리의 효율성을 증진하기 위해서 다양한 제도적 장치들을 마련하고 이를 운영하는 것은 차선책으로써 중요하다는 것을 부인할 수는 없다.

그러나 이미 역대 정부들이 추구하였던 민영화와 경쟁도입을 통한 시장화(marketization)가 공기업의 비효율성을 치유할 수 있는 최선의 대안이라는 보편적인 공감대가 존재하고 있었고, 이의 추진을 위한 정부의 계획은 구체화되어 있었으며, 이의 실행도 지속적이었는데, 이를 사실상 전면 폐기한 것은 공기업의 효율성을 제고하는데 심각한 정책실패를 야기할 가능성을 이미 내포하고 있었다고 판단된다. 현 정부 들어서 시행해 온 공기업 정책은 대부분 기존 공기업의 역할증대나 그 관리를 위한 평가시스템의 확충 등을 포함한 소위 “내부혁신”이 주 내용이었다. 내부혁신을 통해서도 공기업의 효율성 제고가 가능하고 그 역할도 정상화할 수 있다는 이러한 현 정부의 관점은 그럴듯해 보이지만 경험적으로 증명된 적이 없다.²⁾

현 정부가 추진한 공기업 정책이 유효하지 못하다는 것을 입증하는 증거는 2005년 11월에 시행된 감사원의 공기업에 대한 기획감사에서도 여실히 드러난다. 이 감사결과에서 방만한 경영의 사례들로 지적된 사항들은 설립목적에 입각하여 법률이 정한 고유사업이 아닌 부문에의 진출, 인력의 과잉고용 및 이익에 대한 종업원에의 편법배분, 지나친 임금인상, 자회사의 무분별한 확대, 낙하산 인사 등 인력관리상의 비효율성, 분식회계 등이다. ³⁾

그런데 이를 개선하기 위한 대안으로 감사원은 현행 3개 공기업 관련법 통폐합을 통한 공기업에 대한 체계적인 관리시스템 마련, 법에 존재하는 형식상 지배구조의 역할 정상화, 임금 과다인상에 대한 방지책 마련, 성과를 반영한 인사시행 및 공공요금 산정기준 및 결정시스템 개선, 인력의 구조조정 및 인사관리제도의 개선, 자회사에 대한 부당지원 행위의 중단 방안 마련 등을 제시한 바 있다. 이러한 개선권고에 따라 정부는 2006년 5월 30일자로 정부투자기관관리기본법과 정부산하기관관리기본법을 통합하여 공공기관의 범위설정, 유형분류, 외부평가ㆍ감독시스템 등에 관한 사항을 규정한 “공공기관의 운영에 관한 법률안”을 국무회의에서 확정하여 현재 국회에 제출하고 있는 상태이다. 이 통합법률안이 가진 내용은 첫째, 공공기관을 출연기관, 보조ㆍ위탁기관, 출자기관, 자회사, 재출연 등으로 구분하고, 둘째, 공공기관을 시장성 기준에 따라 공기업, 준정부기관, 기타 공공기관으로 분류하며, 셋째, 외부감독의 핵심기구로서 투자기관과 산하기관 운영위원회를 통합하여 공공기관운영위원회를 설치하도록 하고 있다. 넷째, 모든 공공기관에 대해서 경영공시를 의무화하고, 다섯째, 공기업과 준정부기관의 운영시스템 합리화를 위한 각종 내부장치를 개선 내지 강화하며, 여섯째, 엄정한 평가시스템을 구축하여 경쟁부재의 본질적 한계를 극복하도록 하겠다는 등의 내용을 포함하고 있다.

그러나 이러한 감사원의 개선권고와 정부 주무부처의 대응은 여전히 민영화와 경쟁도입이라는 공기업의 경제적 효율성 제고를 위한 최선책을 배제한 채 기존의 내부혁신 논리를 따라 그 특성, 기능, 구조와 조직이 다른 공기업을 포함한 정부 산하의 모든 기관들을 망라하여 그 관리를 규율하는 것에 초점을 맞추고 있기 때문에 실질적인 효과를 기대하기 어려울 것으로 보인다. 아무리 현재 존재하는 기관들에 대한 분류를 잘하고 그들의 역할에 대해서 명문화된 규율을 할지라도 실질적이고도 근원적인 개선책이 담기지 않은 법의 개정은 탁상공론에 불과할 뿐 대개 공기업이 가진 본질적인 문제점을 해결하지 못할 것이기 때문에 결국 공기업의 경제적 효율성을 제고하는데 실패할 것이다. 이를 앞에서 언급한 영국의 경험이 입증하고 있다.

4. 경제적 효율성 증대를 위한 공기업 정책방향

그러므로 현재 공기업의 방만한 경영과 경제적 비효율성을 개선하기 위해서 정부가 택해야 할 최선의 정책은 현 정부가 폐기했던 민영화와 경쟁도입이다. 앞에서 언급한 것처럼 공기업들은 본질적으로 소유 및 지배구조 특성상 경제적 비효율성을 배태하고 있고, 민영화에 의해서 이러한 공기업이 가지고 있는 중첩된 계층구조를 단순화하고 목표의 모호성을 제거하는 것은 공기업 문제를 해결하기 위한 1차적인 출발점이 될 것이기 때문이다. 또한 공기업에 내재하고 있는 독점이 가지는 배분적 효율성 손실에 대한 처방은 단순한 소유권과 경영권의 이전만으로 가능하지 않으므로 민영화되는 각 산업이 독점적으로 운영되었던 경우(그것이 산업의 자연독점적 성격에 입각한 것이었든 경쟁적인 산업에 대한 제도적인 독점의 보장이든간에)에는 경쟁도입(liberalization)이 경제적 효율성을 제고하는 중요한 보완수단이 된다. 그러므로 먼저 공기업들 가운데 민영화와 경쟁도입을 시행할 공기업들을 선정하여 이에 대한 확고한 이행을 우선하는 것이 급선무라 할 수 있다.

그러나 민영화와 경쟁도입은 그 당위성에도 불구하고 대단히 어려운 정치적ㆍ경제적 과제인 경우가 많고 때로 공기업으로 불가피하게 유지되어야 하거나 민영화와 경쟁도입 과정을 진행하는 기간동안 공기업 상태를 유지하는 경우가 있는 것이 보편적이다. 그러므로 민영화가 이루어지기 전 공기업 상태로 유지되는 기업들의 효율성 제고를 위한 방안으로 정부가 시행하고자 하는 공기업 관리시스템 개선도 보완적으로 필요하다. 그런데 이러한 시스템 개선이 장기적으로 결실을 맺기 위해서는 공기업으로 유지되는 기업들에 대해서는 중첩된 주인-대리인 관계와 모호한 공기업의 목표를 투명하게 하는 방향으로 개선이 이뤄져야만 한다. 다시 말해서 민영화 이전이라도 공기업을 공익 극대화라는 애매한 목표로부터 수익성이라는 측정가능한 목표를 추구하도록 하고, 정부가 보호, 특혜, 독점권 부여, 보조금 등을 통해서 혜택을 주던 것을 중단하며, 주주권 행사를 통한 경영진의 임면권 행사를 제외하고는 여타 간섭을 하지 않는 등 공기업-정부 관계를 대폭 조정하는 방향으로 시스템을 개선하는 것이 필요하다.

또한 현재 추진중인 공공기관 운영에 관한 법률안에서 제안된 공기업과 여타 다른 성격의 공공기관들에 대한 재분류를 명확히 시행하되 공기업은 민영화와 경쟁도입을 주축으로 하는 시스템의 구축을 담보할 수 있게 방금 언급한 내용들을 포함해서 독자적인 법률을 제정하고, 공기업을 제외한 정부산하의 공공기관들에 대해서는 그 설립목적에 따라 법을 별도로 제정하여 관리하는 것이 필요할 것으로 보인다. 이렇게 하려면 현재 공기업을 규율하는 정부투자기관관리기본법, 공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률을 통합하여 위에 언급한 내용을 주축으로 하는 가칭 “공기업관리기본법”을 제정하되 이를 현재 예외가 적용되고 있는 한국방송공사를 비롯한 5개 공기업에도 동시에 적용하고, 공기업을 제외한 공공기관들에 대해서는 정부산하기관관리기본법의 내용을 대폭 수정하는 것은 물론 현재 공공기관 운영에 관한 법률안에서 제안한 내용들을 대거 반영하여 가칭 “공공기관관리기본법”을 제정하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 물론 이렇게 두 법을 분리하는 경우에도 공기업이지만 정부산하기관관리기본법의 적용을 받던 일부 공기업들을 공기업으로 재분류하여 이를 공기업관리기본법을 적용받도록 하는 후속조치가 필요할 것이다.

이주선 (한국경제연구원 선임연구위원)

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1) 정부투자기관관리기본법 제2조 제2항은 “제1항의 규정에도 불구하고 방송법에 의한 한국방송공사, 한국교육방송공사법에 의한 한국교육방송공사, 한국산업은행법에 의한 한국산업은행, 중소기업은행법에 의한 중소기업은행, 한국수출입은행법에 의한 한국수출입은행 및 은행법 제2조 및 제5조 규정에 의한 금융기관에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있다.

2) 오히려 이러한 정책이 실패 가능성이 높음을 이미 민영화를 성공적으로 완료한 영국의 경험은 잘 보여주고 있다. 1979년 대처 행정부가 등장하기 전 영국은 내부혁신을 통한 공기업 개혁에 착수한 바 있었다. 대처행정부 직전 행정부였던 같은 보수당의 히드 행정부는 공기업에 대한 정부의 지나친 개입과 규제가 공기업의 비효율성을 증대시켰다는 문제제기에 대한 대응으로 정부 관련부처의 개입을 축소하는 대신 공익적인 관점에서 공기업의 운영을 담당할 수 있도록 관계부처 장관, 공기업 경영진, 그리고 노조를 포함한 다른 이해관계자 대표로 구성된 소위 "정책협의회(Policy Council)"를 설치하였다. 정책협의회가 정부의 공기업 담당 부처들을 대신해서 공기업의 장기적인 목표와 전략을 개발하도록 함으로써 정부의 개입을 대신하도록 한 것이 그 핵심내용이다. 그러나 이러한 정책은 결국 공기업의 다중적 계층구조에 다시 추가적으로 또 하나의 계층구조를 추가한 것에 불과하였다. 즉, 그러지 않아도 복잡한 공기업의 계층구조에 복잡성을 더하여 공기업의 기존 문제점을 더욱 악화시킨 것이다. 이러한 노력이 실패로 끝난 후, 영국은 비로소 공기업의 경제적 비효율성은 근본적으로 정부와 공기업과의 관계를 완전히 정리하여 그 구조적이고도 본질적인 문제점을 치유할 수 있는 민영화와 경쟁도입이 최선이라는 결론에 도달하게 되었다. 이에 따라서 시작된 영국의 대처행정부 이래의 민영화 과정과 그 결과에 대해서는 이미 잘 알려져 있으므로 더 이상 언급할 필요도 없다. 이러한 영국의 공기업 관리시스템 진화과정과 공기업의 규모 및 성과 그리고 민영화 과정에 대한 구체적인 설명은 Vikers(1988), Privatization: An economic Analysis, The MIT Press의 Chapter 5 & 6를 참조할 것.

3) 감사원의 공기업 감사와 관련된 구체적인 내용은 감사원(2005), “「공기업 경영혁신 추진실태」 감사결과,” 보도자료(2005.7.28)를 참조할 것.