공무원 노동조합은 폐지되어야 한다

지난 8월 ‘행정부공무원노동조합’이 공식 출범했다. 지난 9월 4일에는 ‘공무원노동조합총연맹’이 합법 노조 설립을 신고하고 본격적인 대정부 교섭에 나섰다. 이런 가운데 지난 8월말에는 ‘전국공무원노동조합’이 을지훈련을 폐지할 것을 주장함에 따라 서울지검이 수사에 나 섰다는 뉴스가 있었다. 이러한 일련의 움직임은 공무원 노동조합이 ‘공무원 노동조합의 설립 및 운영 등에 관한 법률“ (법률 제7380호, 2005년 1월 27일 제정)로 현실화되고 있음을 보여주는 것이다.

공무원 노동조합을 폐지하는 논의에 들어가기 전에 법률 제7380호의 핵심 내용을 요약하면, 노동조합과 노조원은 정치활동을 할 수 없고(제4조), 노조 전임자는 휴직하여야 하고 보수를 지급하지 않고(제7조), 노조 전임자에게 신분상의 불이익한 처우를 하여서는 아니 되고(제7조 4항), 노동조합은 단체 교섭을 통해 단체협약을 체결할 권한을 가지고(제8조), 노동조합은 파업, 태업 등의 쟁의행위를 금지되며(제11조), 단체교섭이 결렬된 경우에 공무원노동관계조정위원회가 조정과 중재를 한다(제12-16조) 등이다.

2. 공무원 노동조합을 폐지해야 하는 이유들

(1) 정부의 행위와 생산성

공무원 노동조합의 타당성을 논의하기 위해서는 정부의 생산성 또는 경제에의 기여도를 검토할 필요가 있다.

첫째, 정부의 행위가 민간의 재산권을 어떻게 침범하는가를 보기로 한다.

먼저 노동조합이 없는 상태를 가정한다. 공무원은 사기업체 근로자와 다르다. 가장 본질적으로 다른 점은 그들의 소득이 발생하는 원천과 징세와 관련한 것이다. 사기업체 근로자는 자신의 노동 서비스를 고용주 또는 사용자에게 제공하고 그 대가로 임금을 받는다. 공무원도 자신의 노동 서비스를 궁극적 사용자이자 소비자인 국민에게 제공하고 그 대가를 임금으로 받는다. 여기까지는 공무원과 기업체 근로자가 큰 차이가 없는 것처럼 보인다. 문제는 사기업체 근로자는 대가를 순수하게 ‘자발적으로’ 고용주에게서 받지만 공무원의 경우에 그 대가를 ‘세금’이라는 형태로 거둔다는 점이다. 그리고 현행 세법상 세금은 강제적으로 징수한다. 조세를 내지 않으면 즉각적으로 강제력에 의한 징수가 시행되는 것을 볼 수 있다. 이것은 조세 관련법이 강제력에 의해 뒷받침되고 있기 때문이다. 그러나 세금을 강제적으로 징수하지 않고 순수하게 자발적으로 내게 하더라도 국방의 중요성 등을 고려하여 자발적으로 세금을 내는 사람이 있을 수 있다. 강제가 아니라 자발적으로 세금을 내는 사람이 한 명이라도 있다면 그 사람이 낸 세금만큼은 자발적인 것이다. 조세에서 강제로 징수한 것과 자발적으로 낸 것이 어느 정도가 될 것인지는, 조세를 강제로 징수하지 않고 자발적으로 납부하게 하고 정부가 제공하는 서비스를 민간도 대가를 받고 팔 수 있도록 할 때만이 알 수 있다.

그러나 분명한 것은 법적으로 세금은 강제로 납부해야 하고 탈세와 절세의 노력에서 보듯이 조세에서 강제 부분이 존재한다는 점이다. 이러한 조세의 강제성은 공무원의 일부는 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않는다는 사실을 의미한다. 그렇지 않다면 세금을 강제로 징수해야 할 이유가 없다. 정부가 예술회관을 짓고 운영하는 것이 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않고 세금을 징수하는 대표적인 예가 될 수 있다. 만약 어떤 사람이 음악이나 예술을 별로 좋아하지 않거나 시간이나 자원의 부족 등으로 전적으로 예술을 즐기지 않는다면, 정부 운영의 예술회관은 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않는 것이다. 또는 단순히 정부가 운영하는 예술회관에서 제공하는 각종 예술을 즐기지 않는 경우도 있을 수 있다. 이 경우에 조세를 강제적으로 징수한다는 것은 정부가 국민의 재산권을 침해하고 있음을 의미한다. 그리고 조세를 강제가 아닌 자발적으로 납부하게 하고 정부가 제공하는 서비스를 민간도 대가를 받고 팔 수 있도록 한 연후에 재산권 침해의 정도가 얼마가 될지를 알 수 있다. 이제 공무원이 노동조합을 결성하고 임금을 인상하면, 국민이 원하지 않는 서비스를 제공하거나 서비스를 전혀 제공하지 않고 강제로 세금을 징수하는 부분이 노동조합이 없을 때보다 더 커진다. 즉, 공무원의 노동조합 결성 허용은 공무원의 근로조건을 개선하기 위하여 이미 침해되고 있는 국민의 재산권을 더 침해하는 결과를 가져온다.

둘째, 정부의 행위가 경제에 생산적인 기여를 하는가 하는 것이다.

결론부터 말하면, 정부의 행위가 경제에 기여하는 바는 부정적이다. 프랑스의 유명한 경제 평론가 바스티아는 정부의 행위를 정확하게 평가하기 위해서는 ‘보이는 것’ 뿐 아니라 ‘안보이지만 존재하는 것’도 보아야 한다고 설파했다. 예를 들어, 정부가 수력 발전용 댐을 건설한다고 하자. 댐은 눈에 보이는 것이다. 보이지는 않지만 존재하는 것은 댐 건설을 위하여 민간이 포기한 자원이다. 그것은 민간인 각자가 포기한 것이기 때문에 잘 보이지는 않지만 명백히 존재한다. 정부가 강제로 조세를 징수하여 댐을 건설한다는 것은 민간이 댐을 건설하는 것보다 더 생산적이고, 더 가치가 있고, 더 필요한 어떤 것을 포기한 것이다. 예를 들어, 그것은 자동차일 수도 있고 컴퓨터일 수도 있다. 만약 댐이 민간이 포기한 다른 어떤 것보다 더 생산적이고, 더 가치가 있고, 더 필요하다면, 조세의 징수에 의한 댐의 건설이 있기 전에 민간이 먼저 그 댐을 건설했을 것이다. 그러나 민간이 그렇게 하지 않은 것은 댐보다 다른 어떤 것이 더 생산적이고, 더 가치가 있고, 더 필요하기 때문이다. 이제 정부의 행위가 경제에 기여하는 바가 ‘음’(陰)이라는 것을 알 수 있다. 그리고 정부의 행위가 커질수록 음의 크기도 커진다. 공무원 노동조합은 공무원의 임금 상승을 초래하고 그것은 정부의 행위를 더 크게 만든다. 그 결과, 공무원 노동조합은 그것이 없을 때보다도 경제에 더 큰 부정적인 영향을 미친다.

셋째, 공무원의 생산성을 어떻게 측정할 것인가 하는 것이다.

경제의 사적 영역에서 생산된 재화 또는 서비스의 가치는 소비자가 ‘자발적으로’ 지출하고자 하는 화폐의 액수에 의해 측정된다. 정부가 생산한 재화 또는 서비스는 소비자인 국민이 그 재화에 지출한 금액에 의해 측정되는 것이 아니라 정부 자신이 얼마나 ‘지출하느냐에’ 의해 측정된다. 다시 말하면, 정부가 생산한 재화를 측정하는 방법은 정부의 생산물이 경제에 기여하는 바를 측정하는 방법이 아니라 정부가 단순히 얼마나 지출하느냐를 측정하는 방법일 뿐이다. 그렇다면 정부의 생산물이 경제에 기여하는 바를 측정하는 방법이 무엇이고 그 크기가 얼마인가 하는 질문에 이르게 된다. 소비자의 수요가 재화의 가격에 반영되는 민간과 달리, 정부의 생산물이 경제에 기여하는 바를 계량적으로 측정하는 방법은 없다. 앞에서 언급하였지만, 그 이유는 소비자의 수요가 정부가 생산하는 재화의 가격에 반영되지 않기 때문이다. 그 대신 정부는 강제력을 이용하여 정부가 사용하기 위한 자원을 민간으로부터 뺏는다. 그 결과 공무원의 생산성을 측정하고 그에 따른 임금을 결정할 방법이 없다. 이 점은 공무원 노동조합의 결성과 상관없이 성립한다.

(2) 공무원 노동조합과 집회ㆍ결사의 자유

헌법은 제21조에서 집회ㆍ결사의 자유를 보장하고 있다. 노동조합도 순수하게 자발적으로 결성된다면 헌법이 보장하는 집회ㆍ결사의 자유와 아무런 갈등을 일으키지 않는다. 그러나 헌법이나 법률에 의해 그 결성이 보장된다는 것은 그러한 노동조합이 순수하게 자발적으로 결성되는 것이 아니라 헌법과 법률에 의해 강제적으로 결성된다는 것이다. 현행 헌법 하에서의 모든 노동조합은 헌법과 법률에 의해 강제적으로 결성되는 조직이다. 여기에는 사기업 근로자 노동조합, 공기업 근로자 노동조합, 공무원 노동조합 등 모든 노동조합이 포함된다. 만약 순수하게 자발적으로 결성되는 노동조합을 보기 위해서는 헌법이 보장하는 노동3권과 그것을 구체화한 노동 관련 법률을 완전히 제거했을 때만 가능하다. 다시 말하면, 노동조합을 보호하는 헌법과 법률 하에서의 노동조합 결성은 외양적으로는 자발적으로 보이지만 실질적으로는 강제적이라는 것이다. 다만 현행 제도 하에서 노동조합을 결성하지 않을 자유도 있기 때문에 강제라 하더라도 세금과 같은 성질의 것은 아니다. 현행 제도 하에서 강제적으로 결성되는 노동조합은 헌법이 보장한 집회ㆍ결사의 자유와 배치된다. 공무원 노동조합도 이 점에서 예외는 아니다.

(3) 공무원 노동조합과 공무원노동관계조정위원회

법률 제14조는 단체교섭이 결렬된 경우에 중앙노동위원회에 공무원노동관계조정위원회(이하 ‘조정위원회’로 표기)를 둔다고 명시하고 그 위원회가 결렬된 단체교섭을 조정ㆍ중재한다고 명시하고 있다. 다시 말하면, 정부대표와 공무원 노동조합 간에 협상이 결렬되면 공무원노동관계조정위원회가 둘 간의 교섭을 조정하고 중재하는 역할을 맡는다는 것이다.

문제는 조정위원회가 장기적으로 국민이 아니라 공무원 쪽에 서서 공무원에 유리한 결정을 할 가능성이 높다는 것이다. 왜냐하면 조정위원회는 정부의 다른 위원회와 같은 위원회 중의 하나이고 지금까지의 경험은 정부의 각종 위원회가 국민보다는 정부 공무원이나 이해 집단의 이익을 대변하는 역할을 해왔기 때문이다. 조정위원회라고 예외는 아닐 것이다. 그러므로 장기적으로 조정위원회는 국민을 위하는 조직이 아니라 공무원, 여기에서는 공무원 노동조합을 위하는 조직이 될 공산이 크다는 것이다.

(4) 노조 전임자의 신분상의 불이익한 처우에 대하여

법률 제7조 4항은 ‘공무원이 전임자임을 이유로 승급 그 밖의 신분에 관한 불이익한 처우를 하여서는 아니 된다“ 라고 규정하고 있다. 그러나 이 조항은 전임자가 아닌 공무원을 차별하는 것이다. 왜냐하면 전임자가 된 기간 동안에는 자기 직무를 휴직한 것이기 때문에 그 기간만큼 자기 직무에 대한 숙련도가 떨어지는 것이 필연적이다. 상대적으로 전임자가 되지 않은 공무원이 자신의 직무에 대한 숙련도가 상승하는 것이 당연하다. 평균적으로 그렇다는 것이다. 그러므로 전임자를 그 기간만큼 전임자가 아닌 다른 공무원보다 승진 등에서 불리하게 대우하는 것이 전임자와 비전임자를 평등하게 대우하는 것이다. 물론 비전임자인 노동조합원은 그의 그런 점을 어떤 방법으로든지 보상해주는 것이 필요하고 그렇게 하는 것이 그들의 의무이다.

3. 결론

민간 노동조합은 독점이다. 그러므로 독점으로 인한 폐해가 발생한다. 독점으로 인한 폐해는 생산의 왜곡, 낮은 생산성, 비노동조합원의 인위적인 낮은 임금이나 수익률, 일반적인 생활수준의 하락, 노조원과 비노조원 간의 소득재분배 등이다. 공무원 노동조합은 그런 민간 노동조합보다 더 나쁜 것이다. 정부도 또한 독점이기 때문에 공무원 노동조합은 이중적으로 독점인 셈이다.

자유시장경제를 위해서는 정부의 크기를 최대한 작게 하는 것이 바람직하다. 정부의 크기가 주어졌다면, 공무원 노동조합이 없는 것이 있는 것보다 더 낫다. 공무원 노동조합의 존재는 정부를 크게 만드는데 기여할 것이다. 결론적으로, 공무원 노동조합을 폐지하는 것이 바람직한 것은 너무나 당연하다.

전용덕 (대구대학교 교수, 경제학)