지방세제 개혁의 과제와 정책방향

No.016

Ⅰ. 문제의 제기

오랜 역사를 거쳐 생성된 지방세제는 현재 17개의 세목으로 구성되어 있다. 국세에 많은 문제가 있는 것과 마찬가지로 현행 지방세제는 그 체제 그리고 과세대상과 세율에 있어 많은 구조적 문제를 내포하고 있다. 지방세를 놓고 논의되어야 할 사항은 크게 세 가지인데 그 첫째는 자주재원 확충을 위해 지방세의 기능을 강화시키는 방안을 검토하는 것이고, 둘째는 지방세제에 내포되어 있는 각종 구조적 문제를 해결하는 것이고, 셋째는 현재 체계가 없고 복잡한 지방세제를 간소화하는 것이다.

Ⅱ. 지방세제의 기능강화방안

지방세의 기능강화는 자치단체의 자체재원 확충측면에서 뿐만 아니라 지방재정운용의 자율성 증대 측면에서 매우 중요한 의미를 갖는다.
지방세의 기능 강화 내용은 크게 네 가지로 나누어 검토될 수 있다. 첫째는 새로운 세원을 발굴하여 이를 지방세의 세목으로 책정하는 것이고, 둘째는 국세 중 일부를 지방세화하는 방법이고, 셋째는 지방세에 대한 기존 탄력세율제도의 적극적 활용이고, 넷째는 정액세제도를 정률세제도로 전환하는 방법이다.
지방자치단체가 스스로의 결정에 의해 새로운 세목을 설정하는 것은 지방자치의 본래 취지와 크게 부합된다. 지방세의 새로운 세원으로는 관광세, 공해세, 자원세, 광고물세, 온천세, 수렵세 등을 검토할 수 있다. 신세원 개발과 관련하여 자치단체에 독자적인 과세권을 주는 방법에는 두 가지가 있다. 첫째는 아무런 제한 없이 자치단체로 하여금 어떠한 세목이든 지방의회의 승인을 받아 마음대로 세금을 부과하도록 하는 방법이 있고, 둘째는 중앙정부가 지방정부의 독립적 세목으로 채택이 가능한 세목을 법으로써 열거하고 자치단체는 단지 세목과 세율을 필요에 따라 자율적으로 선택하게 하는 방법이 있다. 우리 나라의 경우 두 번째 방법의 형태로 자치단체에게 신세원 개발권을 주는 것이 좋을 듯하다.
지방재원 확충과 관련하여 항시 가장 많이 제기되는 것은 일부 국세의 지방세화 방안이다. 국세의 지방세 이전문제는 당연히 검토되어야 할 사항이나 세원의 이전이 가져오는 결과에 대해서 면밀한 검토가 필요하다. 우리의 경우 지역간 경제력의 불균형이 매우 심한데 이러한 상황에서 국세의 지방세로의 이양이 획일적으로 이루어지면 자치단체간 재정력의 격차가 더욱 심화된다. 국세의 지방세화로 지역간 재정력의 격차가 더욱 심화되는 것은 문제의 해결이기보다는 또 다른 문제의 야기이기에 문제이다.
국세와의 세원조정은 크게 두 가지 방법으로 가능한데 하나는 독립된 세원 자체를 서로 조정하는 것이고, 다른 하나는 동일한 세원을 서로 공유하여 사용하는 방법이다. 현행 14개 국세, 17개 지방세의 체제를 논의의 출발점으로 살펴볼 때 즉각적으로 국세 중 지방세로 전환이 바람직한 세목은 특별히 발견되지 않는다. 다만 앞으로 지방정부의 업무가 전반적으로 확대되면 소득세 등 지역집중도가 낮은 국세에 대해 지방정부가 세원을 공유하는 공동세제의 도입을 검토해 볼 수 있다.
특정 세목의 과세대상 중 일부를 지방세화하자는 주장이 일부 전문가에 의해 제기되고 있다. 그러나 이 방안을 수용하기보다는 소득세 전반 그리고 소비세 전반을 놓고 공동세 형식으로 세수를 나누어 갖는 것이 과세대상을 구분하여 각기 따로 세금을 징수하는 제도보다 좋을 것으로 판단된다.
탄력세율제도는 지방의회가 도입된 후인 1991년 지방세법 개정시 지방의회의 의결을 거쳐 각 자치단체가 특수한 재정수요를 충족시키기 위하여 자율적으로 일정한 범위 내에서 세율을 정할 수 있도록 하여 세수확보에 신축성을 부여한 제도이다. 현행 지방세법에서 탄력세율의 적용이 보장된 세목은 17개 지방세목 중 14개 세목에 달해 숫적으로는 매우 많다. 그러나 지금까지는 지방재정조정제도 즉 지방재정교부금제도의 결함 때문에 탄력세율제도의 활용이 매우 소극적이었는바 앞으로는 적극적으로 활용되도록 제도적 개선이 요청된다.
현행 지방세는 정액세율구조로 된 세목이 많아 지방세수의 신장성을 떨어뜨리고 조세의 정책적 효과를 감소시키는 결과를 초래하고 있다. 정액세율구조는 물가상승 등 경제여건 변화에 따라 세법을 수시로 개정해야 하는 번거로움을 야기시키고 이에 따라 불필요한 조세저항을 유발시킨다. 자동차세, 담배소비세, 면허세의 경우 부과대상 모두에 정액세 방식으로 과세가 이루어지고 있으며 주민세, 등록세, 사업소세의 경우 일부 과세대상에만 정액세율이 적용된다. 이들 세목 중 자동차세, 담배소비세, 사업소세 등 3개 세목을 정률세 방식으로 전환하는 것이 바람직하다.

Ⅲ. 지방세제의 구조적 문제와 대책

지방세는 단순히 지방재정을 위한 세원확충 차원에서가 아니라 국민의 구매력을 강제로 이전시키는 과정에서 효율성'형평성의 측면에서 국민경제의 효율적 운용을 저해하지 않도록 세제가 합리화되어야 한다. 이를 위해서는 구조적 문제가 근본적으로 해결되어야 한다.
어느 나라에서나 지방세의 주축은 재산과세이다. 재산과세와 관련한 구조적 문제는 크게 두 가지 내용이다. 첫째는 재산의 이전과세와 재산의 보유과세가 균형을 취하지 못하고 있는 점이고, 둘째는 재산보유과세에서 자산간에 세부담이 균형을 취하고 있지 못하다는 점이다.
재산세, 종합토지세, 도시계획세 등 재산보유과세에 비해 취득세'등록세 등 재산이전과세의 비중이 우리의 경우 매우 높다. 기본적으로 부동산의 취득 및 이전에 조세부담이 낮아야 부동산의 활발한 유통으로 경제활동이 촉진된다 그리고 부동산의 보유에 상대적으로 높은 세금이 부과될 때 부동산 소유의 분산이 촉진되며 부동산이 보다 효율적으로 활용된다. 따라서 종합토지세, 재산세 형태의 보유에 대한 과세가 강화되고 취득세, 등록세 등 거래이전에 대한 과세는 대폭 인하되어야 한다.
땅'건물'자동차의 보유와 관련한 현행 세부담은 효율성 형평성 두 관점 모두에서 큰 문제를 야기하고 있다. 2001년 자료에 따르면 보유과세로서 건물에 대한 세금부과가 7,650억 원, 토지에 대한 세금부과가 1조 3,650억 원 그리고 자동차에 대한 세금부과가 2조 2,590억 원이다. 즉 땅과 토지에 대한 재산세의 합이 자동차에 대한 재산세보다 오히려 적다. 세계적으로 비싸기로 소문난 우리 나라의 땅, 우리 국민이 생활하는 집과 도심공간을 빽빽하게 메운 수많은 건물, 이 두 가지 대표적 부동산으로부터 1년간 거두어들이는 세금이 1천만대의 자동차보유에 대해 부과되는 세금보다 적다는 것은 정말 놀라운 사실이고 잘못된 정책의 결과이다. 따라서 자동차세는 대폭 인하되고 재산세와 종합토지세는 크게 강화되어야 한다.

Ⅳ. 지방세제의 통'폐합 방안

현행 지방세는 보통세 12개 목적세 5개하여 도합 17개의 세목으로 구성되어 있다. 손쉬운 세원확보를 위한 행정편의적 발상에서 동일세원을 놓고 중복 과세되는 경우가 있고 성격상 비슷한 과세대상을 별개의 세목으로 규정하여 정책상의 혼란을 초래하고 있다.
주민세는 시'군내에 주소를 둔 개인 또는 법인이 세대별 또는 사업장별로 일정액을 납부하는 균등할 주민세와 농업소득세, 소득세, 법인세의 납세의무가 있는 개인과 법인이 각 세액의 10%를 납부하는 소득할 주민세의 형식으로 과세되고 있다. 균등할 주민세의 경우 국민계세(國民階稅)의 명분아래 과세되고 있으나 엄청난 징세비에 비해 세수는 미미하다.
주민세는 그 내용을 다시 정비하면서 「지방소득세」로 전환되어야 한다. 세수에 비해 매우 높은 징세비용을 감안하여 균등할 주민세는 폐지하는 것이 바람직하다. 균등할 주민세의 폐지에 따른 세수결함보전을 위해서 그리고 지방재정 전반의 세원확충을 위해 현재의 소득할 주민세를 그 세율을 높여 「지방소득세」로 전환할 것을 제안한다.
새로이 도입되는 「지방소득세」는 국세인 소득세액 법인세액을 과세표준으로 하되 표준세율을 10%로 하되 표준세율의 50% 범위 내에서 지방자치단체가 자체의 결정에 의해 탄력적으로 가감조정이 가능하도록 허용하는 것이 바람직하다. 급여총액의 0.5%로 과세되고 있는 종업원할 사업소세도 소득할 주민세와 같이 임금 급여를 세원으로 하고 있으므로 「지방소득세」로 통합되어야 한다. 「지방소득세」의 도입으로 지방자치단체는 소득에 탄력적인 세원을 확보할 수 있게 되고 개인과 법인들을 지역내로 유입시키는 자신들의 노력의 과실을 수확할 수 있게 된다.
현행 지방세에는 소비과세 성격의 세목으로 레저세, 담배소비세, 도축세, 주행세가 있다. 이들은 성질상 동일한 원리가 적용되는 세금이므로 이들을 통합하여 「지방소비세」로 개편할 것을 제안한다. 레저세, 담배소비세, 도축세, 주행세가 각기 과세대상을 달리하는데 어떻게 하나의 세목으로 묶을 수 있느냐 하는 의문이 제기되는데 이는 기술적으로 과세대상을 현행 국세의 특별소비세와 같이 제1종, 제2종, 제3종, 제4종 등으로 구분하여 규정함으로써 해결이 가능하다. 국세인 특별소비세의 경마장, 터키식탕, 투전기장, 골프장, 카지노, 스키장 등 과세장소에 대한 과세는 지방세화하여 여기서 제안하는 「지방소비세」에 포함시킬 수 있을 것이다.
유형'무형자산의 거래시 부과되는 취득세와 등록세는 과세대상이 유사함에도 불구하고 별도로 과세되어 징수에 따른 비효율이 초래되고 있으며 등기후 취득세 부과과정에서 상당한 탈루가 이루어지고 있다. 현행 등록세와 취득세를 「취득등록세」로 통합하고 등록, 등기단계에서 세금을 징수할 것을 제안한다.
현행 지방세 중 재산의 보유와 관련되어 부과되는 세목에는 재산세, 종합토지세, 도시계획세, 공동시설세, 사업소세(재산할), 자동차세 등 6개 세목이 있다. 이들 다양한 세목은 자동차세를 제외하고는 토지와 건물이라는 부동산을 그 과세대상으로 하고 있어 과세대상에서 실질적으로 차이가 없다. 부동산이라는 재산에 부과되는 그리고 보유가 대중화되어 가는 자동차에 부과되는 세금을 「재산보유세」로 통합할 것을 제안한다. 건물 및 토지에 대해서는 전국적으로 통일된 단일 비례 기준세율로 과세하되 지방자치단체로 하여금 기준세율을 50%이내에서 가감 조정할 수 있게 허용하는 제도가 검토되어야 한다.
지금까지 논의된 지방세제의 통폐합 논의를 종합하면 현행 17개 지방세 세목이 취득등록세, 지방소득세, 지방소비세, 재산보유세, 면허세, 지역개발세 등 6개 세목으로 통폐합하게 되면 그 체계가 매우 간소화되며 정책의지의 표명이 분명해지게 된다. 이렇게 체계를 정비하면서 앞서 논의한 방향에서 지방세의 기능이 강화되고 구조적 문제가 해결되면 우리의 지방세제는 세계적 모범 세제로서 기능하게 될 것이다.

최 광 (崔 洸), 한국외국어대학교 경제학과 교수, 前 보건복지부 장관